Вслед за выстрелом Каракозова летом 1866 года при Канцелярии петербургского градоначальника появилось новое учреждение политического сыска — Отделение по охранению общественного порядка и спокойствия в столице. Через год вся Россия покрылась сетью Губернских жандармских управлений, ведавших «политическим розыском и производством дознаний по государственным преступлениям». Совместно с III отделением они осуществляли политический сыск в империи. После ликвидации III отделения распоряжением министра внутренних дел М. Т. Лорис-Мели-кова при канцелярии Московского обер-полицмейстера 1 ноября 1880 года было открыто Секретно-розыскное отделение, аналогичное подразделение появилось и при Варшавском губернаторе. В соответствии с положением об усиленной охране от 14 августа 1881 года все три отделения по охранению общественной безопасности и порядка (Охранные отделения) были подчинены Третьему делопроизводству Департамента полиции [179]. По замыслу правительства они принимали на себя основную нагрузку по предотвращению и пресечению политических преступлений. Охранные отделения были призваны содействовать ослаблению зависимости Департамента полиции от Отдельного корпуса жандармов, так как вслед за ликвидацией III отделения политическая полиция ощутила падение своего влияния на действия жандармерии при производстве сыска. Объяснялось это подчинением Отдельного корпуса жандармов Военному министерству (как военная полиция) и министру внутренних дел как его шефу. Бывший директор Департамента полиции А. А. Лопухин писал в 1907 году:

«Итак, Отдельный корпус жандармов был учрежден для охраны самодержавной монархической власти, ему поручена борьба с государственными преступлениями. Он никакому надзору .не подчинен, кроме надзора своего начальства. Он числится по одному ведомству, а подчинен главе другого. Он имеет двух руководителей,— из них одного законного, но безвластного, другого незаконного, но наделенного властью. Для него закон и приказание начальства, по своему значению тождественны» [180].

Министр внутренних дел, обремененный всевозможными заботами, не мог заниматься координацией действий Департамента полиции и Отдельного корпуса жандармов. Практика сотрудничества этих двух учреждений показала, что их успешное взаимодействие «зависит исключительно от характера личных отношений между корпусным начальством и директором департамента полиции» [181]. Департаменту полиции требовался помощник, принадлежавший только ему, не зависящий ни от чьих личных отношений и имеющий общего с ним начальника. Таким помощником стала система Охранных отделений. Департаменту полиции не удалось избежать трений и с Охранными отделениями, и там проявлялись личные отношения — они всегда оказываются решающими, когда отсутствует ясно сформулированный закон или поощряются отступления от него.

Охранные отделения подчинялись только Департаменту полиции. Однако некоторые начальники' Охранных отделений, минуя Департамент полиции, устанавливали прямые контакты с товарищем министра или с самим министром внутренних дел. К примеру, благодаря особой осведомленности начальник столичной охранки А. В. Герасимов имел право обращения к министру внутренних дел П. А. Столыпину. «Начальник этого отделения,— писал генерал Курлов о Герасимове,— занял совершенно особенное место: он имел личный доклад не только у директора Департамента полиции и товарища министра внутренних дел, но и у самого министра» [182]. И не мудрено: он получал информацию о деятельности партии социалистов-рево-люционеров из рук руководителя Боевой организации эсеров, члена ЦК Азефа, прошедшего зубатовскую школу секретного агента в Московском охранном отделении, и успешно использовал ее на два фронта.

Петербургское, Московское и Варшавское охранные отделения в период царствования Александра III не играли существенной роли в политическом сыске империи. Основная секретная агентура находилась в подчинении Третьего делопроизводства, и они обзаводились своей, набирали силу. В царствование Николая II из полученных им в наследство трех Охранных отделений выдвинулась Московская охранка. Главная заслуга в этом принадлежала С. В. Зубатову, получившему пост начальника Охранного отделения в 1896 году. Благодаря успешной работе и покровительству великого князя Сергея Александровича, генерал-губернатора Москвы и личной симпатии директора Департамента полиции А. А. Лопухина в 1902 году Зубатова перевели в столицу, и он занял должность начальника Особого отделения Департамента полиции, то есть руководителя политического сыска империи.

По инициативе Зубатова во всех крупных городах империи с 1902 года начали действовать Розыскные отделения, через год переименованные в Охранные отделения. Они создавались при полицейских управлениях, но подчинялись Особому отделу Департамента полиции и отчитывались в своих действиях только перед ним. В обязанности Охранных отделений входило обнаружение тайных типографий, запрещенной литературы, фальшивых документов, наблюдение за местами скопления людей и выявление умонастроений во всех слоях российского общества, а также розыск лиц, совершивших или могущих совершить противоправительственные действия.

Министр внутренних дел В. К. Плеве 12 августа 1902 года утвердил Свод правил о начальниках Розыскных отделений. Приведу извлечения из них:

«1. Задачей Розыскных отделений является розыск по делам политическим. (...)

7. Розыск производится через агентуру и филерское наблюдение.

8. На обязанности начальников Розыскных отделений лежит главным образом приобретение внутренней агентуры.

9. Наблюдение за учащейся молодежью и рабочими входит в круг ведения начальника Розыскного отделения. (...)

13. Секретные агенты должны быть известны директору Департамента. Как об агентах, имеющихся ныне, так и вновь приобретаемых, начальники Розыскных отделений сообщают директору Департамента [полиции] частными письмами, без черновиков и занесения в журнал Отделения» [183].

В Своде правил не описано, как «приобретать внутреннюю агентуру» — провокаторов. Позже в инструкции по внутреннему наблюдению будут подробно сформулированы способы вербовки секретных агентов, их внедрения в противоправительственные сообщества, получения информации и многое другое.

К 1914 году количество Охранных отделений на территории Российской империи достигло шестидесяти. Как правило, все Охранные отделения укомплектовывались из жандармских офицеров. Поставлял их туда Отдельный корпус жандармов. Именно поэтому у революционеров сложилось ошибочное представление о том, что политическим сыском в России занималось жандармское ведомство. Политический сыск осуществляли жандармские офицеры, служившие в составе Охранных отделений. Там же, где Охранных отделений не было, политический сыск производился силами местных Жандармских управлений и Жандармских пунктов. Подразделения Отдельного корпуса жандармов опутали территорию империи еще более густой сетью, чем политическая полиция. В 1916 году Отдельный корпус жандармов ‘состоял из Главного управления (штаба), 75 Губернских жандармских управлений, тридцати уездных Жандармских управлений Привислинского края, 33 Жандармских управлений железных дорог с 321 отделением в городах и на крупных станциях, девятнадцати Крепостных и двух Портовых жандармских команд, трех дивизионов, одной Конной городской команды, двух Пеших команд и двадцати семи Жандармских строевых частей[184] .