Наконец, указ о сенате был опубликован; правительство вступило на новый путь; император начал свое дело. Главные государственные учреждения были поставлены в новые условия. Этим было бы сделано уже очень многое, если бы состав сената был иным. Заложив первый камень здания правильной законодательной власти и создав зачаток ограничения самодержавия, благодаря чему получалась возможность в некоторых случаях сдержать и урегулировать эту всемогущую и часто необузданную силу, — император должен был заняться организацией своего правительства для того, чтобы сделать его работу более просвещенной, более правильной и систематической. Русскому правительству в одинаковой степени недоставало всех этих свойств. Ни в чем не было порядка, дела шли без всякой последовательности. Администрация представляла полный хаос, в котором не было ничего урегулированного и ясно определенного. Собственно говоря, в России из правительственных учреждений существовали только правительствующий сенат и следовавшие за сенатом, в порядке правительственной иерархии, коллегии: военная, морская и иностранных дел.
На первый взгляд, можно было подумать, что государство управлялось коллегиальными учреждениями. На самом же деле было не так. Один из членов каждой коллегии, обыкновенно президент, работал непосредственно вместе с государем, представлял ему доклады и передавал коллегии готовые высочайшие указы.
В сенате была сосредоточена вся административная власть, и генерал-прокурор, стоявший во главе сената, совмещал в своем лице должности министров внутренних дел, полиции, финансов и юстиции.
Наряду с этими учреждениями, монархи заводили иногда отдельные департаменты, как напр., департамент коммерции, и приказывали, чтобы доклады по делам этих департаментов делались им лично их председателями.
Точно так же императрица Екатерина часто выделяла из ведения сената покоренные провинции и временно поручала их управление какому-нибудь избранному лицу, такому как напр. Потемкин, Зубов, которые представляли государыне свои доклады непосредственно.
Кроме того, самодержавным монархам докладывалось еще бесконечное количество дел через их статс-секретарей. Высочайшие указы по этим делам направлялись в сенат для приведения их в исполнение. Но монархи, приняв доклады сената или коллегии, от министров или других уполномоченных чиновников, часто вместо того, чтобы санкционировать их тотчас же, откладывали их в сторону, а затем, по представлению кого-нибудь из секретарей, которому поручали рассмотрение данного доклада, или изменяли, или совсем отменяли представленный доклад, или же делали постановление, совершенно противоположное тому, которое предлагалось в докладе. Из этого ясно, как великолепно была приспособлена такая организация для процветания самого полного произвола и как она поощряла своенравие и причуды, от которых так трудно избавиться тому, кто пользуется неограниченной властью.
Император Павел, считавший себя великим знатоком военных дел и в особенности ревниво охранявший прерогативы своего единовластия в армии, передал все дела, которыми должны были заведывать чиновники военного министерства, в ведение одного из своих адъютантов, того, к которому он имел наибольшее доверие. Адъютант этот сообщал военному министру волю императора. Повышения в чинах, назначения, доклады военной коллегии, дела военного совета представлялись на высочайшее усмотрение через этого же адъютанта. Для морского ведомства император имел другого адъютанта.
Дела по ведомству иностранных дел велись весьма странно. Формально считалось, что ведение их находилось в руках коллегии иностранных дел, состоящей обычно из трех членов, но каждый из членов работал с государем самостоятельно, и на его обязанности лежала какая-нибудь особая корреспонденция или особое дело, хранившиеся в тайне от других членов коллегии. Естественно, что каждый делал все возможное, чтобы занять такое место и добиться такого знака доверия. Фавориты Екатерины любили вмешиваться в подобные дела правительства, доставлявшие им богатые подарки иностранных держав. Для ведения с державами переговоров, которые поручала им императрица, они пользовались одним из членов коллегии иностранных дел, обыкновенно таким, кто умел устраивать свою карьеру, благодаря способности угождать. Так поступали в последние годы царствования Екатерины князь Зубов и граф Морков, главные виновники двух последних разделов Польши. (Граф Остерман и граф Безбородко в совете, собранном по этому поводу, высказались против раздела и уничтожения Польши.)
При Павле внешней политикой часто руководили его любимцы-адъютанты. Вице-канцлер или старший член коллегии, имел в своем ведении лишь части административную, финансовую и текущую корреспонденцию. Понятно, что такая дельная и способная государыня, как Екатерина, не терялась среди подобной организации и могла, несмотря на многие неудобства и полный во всем беспорядок, в конечном результате придавать равномерный ход делам государства. Император Павел также, при всей своей ужасной непоследовательности и постоянных неожиданных переменах, в некоторые моменты проявлял самую решительную и жестокую волю, которой должны были моментально повиноваться все колеса правительственной машины. Но монарх со слабым и неустойчивым характером, каких встречается немало в подобного рода условиях и при таком способе управления делами, может создать только самые серьезные затруднения и постоянно рискует наделать массу ошибок. Не будучи в состоянии схватить общее положение дел и всесторонне рассмотреть какой-нибудь вопрос, он должен будет действовать слепо, наудачу, теряясь в хаосе взглядов и мнений отдельных лиц, часто заинтересованных в том, чтобы скрыть от него правду. Он никогда не может идти вперед, к определенной цели.
Итак, Россия должна быть благодарна императору Александру и тем, чьи советы он принимал, за желание ввести больше порядка и системы в правительственный механизм государства.
Реформа имела целью учредить, по примеру большей части европейских государств, отдельные министерства, точно определять область работы каждого из министров, сосредоточить в каждом министерстве все подлежащие ему дела, сконцентрировать, таким образом, их деятельность и этим увеличить ответственность главных государственных чиновников.
Кроме того, помимо разных других последствий, которых ждали от этой реформы, надеялись, что она послужит также и действительным средством против злоупотреблений, взяточничества и бесчисленных хищений, составлявших страшную язву России, и против которых все принимавшиеся до сих пор меры были бессильны.
Итак, император Александр учредил впервые в России министерства — внутренних дел, финансов и юстиции, — до этого времени объединенные в лице генерал-прокурора сената, министерство народного просвещения — ведомство, которому в России не уделяли никакого внимания, вследствие чего оно было в полном забросе, министерства коммерции, иностранных дел, морское и военное. По отношению к этому последнему Александр, проникнутый принципами своего отца, не хотел отклоняться от его системы и оставил при себе адъютанта для ведения дел военного министерства. Все, что касалось армии, вплоть до какого-нибудь малейшего производства, должно было исходить непосредственно от императора, от его личной воли, и армии это должно было быть известно. Армия была кумиром; никто не должен был ее касаться, никто не должен был вмешиваться в ее дела; разве только по инициативе и при прямом участии самого императора.
Должность этого адъютанта впоследствии, из подражания Наполеону, преобразована в должность генерал-майора, что служит доказательством, что Россия считала себя всегда на военном положении и желала во всякую минуту быть готовой к войне.
Наконец, появился манифест, возвещавший о преобразованиях в государственном управлении. Помимо извещения об учреждении министерств, в нем объявлялось, что отныне подпись императора на всех указах будет контрассигнована подлежащим министром. Это была еще одна новая попытка ввести в России ответственность власти.