Но как бы то ни было, на этот раз общество отозвалось на зов правительства с большей готовностью, чем раньше. Ко дню открытия Комиссии для сочинения проекта нового Уложения в Москву явилось 460 депутатов.

Такой успех призыва правительства объясняется условиями, которыми были обставлены выборы и участие депутатов в работах Комиссии. Во-первых, депутаты теперь получали жалованье, так что не было соображений материального характера отсутствовать. Во-вторых, депутаты пользовались почетом и отличием от других людей: они носили особый значок и пользовались своего рода пожизненной неприкосновенностью личности, следовательно, быть депутатом было не только не разорительно, но даже лестно. Затем население отправило депутатов не с пустыми руками, а с требованиями и пожеланиями, которые должны были получить удовлетворение в новом Уложении. Население очень серьезно отнеслось к выработке наказов, и депутаты привезли в Москву более 1600 наказов, из которых 1066 были присланы государственными крестьянами.

Но, несмотря на готовность общества содействовать законодательству, последнее не удалось. Какие же причины обусловливали неудачу?

Прежде всего, нужно указать на трудность задачи, возложенной Екатериной на Комиссию: Комиссии предстояло составить проект нового Уложения, обнимающий собой все стороны законодательства, все отрасли права, причем проект должен был явиться новым во всех отношениях. Русское общество рассматривалось Екатериной как находящееся в первобытной стадии развития, в силу чего ему предстояло дать государственный и гражданский быт. Все предыдущее развитие как бы аннулировалось, и русское государство трактовалось как «tabula rasa», чистая доска, которую предстояло заполнить всесторонним законодательством.

Из каких же источников надо было почерпнуть содержание русских законов? По мнению Екатерины, такими источниками должны были быть непререкаемые правила и истины ее Наказа — с одной стороны, желания и требования общества, выраженные в депутатских наказах, — с другой, здравый рассудок и любовь к отечеству самих депутатов — с третьей. Что же касается действующего права, то Екатерина, разрывая с прошлым и желая заново создать русский государственный и гражданский строй, считала, что им нужно пользоваться лишь как справочным материалом.

Но составить новое Уложение по этим источникам было чрезвычайно трудно.

Прежде всего, Наказ императрицы, значившийся источником законов, по многим вопросам давал не начала законодательства, которые можно было бы развивать, а указывал общие и неопределенные положения или ограничивался простым приведением примеров, не делая никаких выводов. Так, Наказ говорит: «Надлежит установить порядок неподвижный для наследования». Но какой? Ответа на этот вопрос тщетно искать в Наказе. Екатерина, указывая на греческие и римские законы о наследстве, заключает: «Мое намерение в сем деле склоняется больше к разделению имения». Какого же разделения желает императрица: равного или пропорционального? Ведь у нас на Руси до Екатерины имения тоже делились. Довольна она прежним порядком или нет? Или еще пример: «Полезно сделать учреждение об опекунстве», — говорит Наказ. Возникает вопрос: какое учреждение? Екатерина ограничивается указанием на то, что «опека должна быть для малолетних, безумных и тому подобных». Но в России и ранее была опека, и притом не только для малолетних и безумных, но и для расточителей и жестоких помещиков, и правила ее, при всем их несовершенстве, были определеннее правил Наказа. По многим отраслям права Наказ не давал никаких указаний. Например, он совершенно игнорировал всю область гражданского права. По мнению профессора Сергеевича, Наказ Екатерины, который выставлен был ею как главный источник нового Уложения, не обнимал собой и сотой части всей сложной системы права, так что депутатам в сущности было предоставлено работать собственными силами. Таким образом, «непререкаемые правила» Наказа мало годились для практического законодательства.

Вторым источником законодательства были депутатские наказы, но эти депутатские наказы во многом шли в диаметрально противоположную сторону, чем Наказ Екатерины. Я уже говорил вам, что Екатерина отрицательно смотрела на смертную казнь и вообще на строгие наказания, а дворянство в своих наказах, жалуясь на усиление грабежей и воровства, просило отмены ограничения пытки и смертной казни и требовало возвращения к старой практике Уложения, видя в суровых репрессиях единственное средство прекратить зло. Вопреки мнению императрицы, дворяне говорили, что мягкие законы и гуманные суды непременно приведут к разложению общества и к порче нравов. Такие противоречия депутатских наказов с Наказом императрицы ставили Комиссию в безвыходное положение. Кроме того, Екатерина предупреждала, что ее Наказ не должен иметь предрешающей силы: «Я запретила на оный инако взирать, как единственно он есть, то есть правила, на которых основать можно мнения, но не яко закон, и для того по делам не выписывать, яко закон, но мнение основать на оном дозволено». На деле приходилось наказы, противоречившие Екатерининскому, отсылать назад для исправления. Таким образом, Большой Наказ не только не помогал, но тормозил дело.

Очень много помешала продуктивности работ крайне неудачная организация их в Комиссии и неуменье руководить работами. Легче бы всего правительство достигло своей цели таким образом, если бы оно само при помощи специалистов заготовило проект нового Уложения, а потом предложило бы его депутатам для обсуждения, исправления и дополнения. Но Екатерина пошла совершенно противоположным, более длинным путем. Она поручила составление нового Уложения такому учреждению, которое, по-настоящему, должно было только слушать его и обсуждать. Этого нельзя не считать фатальным недоразумением. Но раз составление Уложения было возложено на многочисленную комиссию, то надо было, по крайней мере, провести разделение труда, организовать, отдельные подкомиссии, поручив им разработку отдельных частей Уложения. Екатерина и пыталась установить это разделение труда, но в высшей степени неудачно: она не освободила от черновой, подготовительной работы общее собрание, и делопроизводство Комиссии пришло в полный хаос.

В силу «обряда управления Комиссии» при большой Комиссии были учреждены 3 частных: 1) дирекционная, 2) экспедиционная и 3) комиссия для разбора депутатских наказов.

Обязанности дирекционной комиссии, как показывает самое название, заключались в общем направлении работ, она должна была предлагать общему собранию организовать ту или иную частную комиссию, и под ее надзором происходили выборы кандидатов в эти комиссии. Затем дирекционная комиссия наблюдала также за деятельностью частных комиссий, которые каждую неделю должны были представлять ей «мемории» о своих работах. Выработанные законопроекты представлялись в дирекционную комиссию, которая смотрела, не противоречат ли они Наказу, После этого законопроекты переходили на рассмотрение экспедиционной комиссии, которая следила за тем, чтобы законопроекты «по правилу языками слога изложены были», то есть отделывала законопроекты с литературной стороны. Третья комиссия по разбору депутатских наказов должна была читать наказы и разбирать содержавшийся в них материал по статьям. В течение занятий Комиссии было организовано 16 частных комиссий для разработки отдельных частей Уложения. Благодаря порядку рассмотрения проектов установилось чрезвычайно сложное и медленное делопроизводство.

Вот каково было нормальное течение дел: каждый вопрос предварительно обсуждался в общем собрании, затем по предложению дирекционной комиссии поручался частной комиссии, которая, выполнив возложенное на нее дело, передавала его дирекционной комиссии. Дирекционная комиссия цензуровала проект и если была надобность, то передавала его обратно в частную комиссию. Когда дирекционная комиссия кончала свои дела, то проект переходил к экспедиционной комиссии для исправления слога, после чего опять поступал в Большую Комиссию. Таким образом, каждый, вопрос в своей разработке проходил несколько ступеней и притом, как видите, повторявшихся.