Устанавливая такой порядок делопроизводства, Екатерина совершенно не предусмотрела очереди вопросов; поэтому вопросы попадали в Комиссию случайно, без плана, перебивая один другой, результатом чего был полный хаос в делах Комиссии.

Не наблюдалось никакого плана, никакой системы и в организации частных комиссий, которые возникали по личной инициативе отдельных депутатов; благодаря этому по одному вопросу возникало несколько комиссий. Так, например, когда приступили к вопросу о состояниях, была учреждена комиссия «о разборе родов государственных жителей», мы бы сказали, комиссия о сословиях, и тут же затем образовали комиссию «о среднем роде людей», то есть о горожанах. Наряду с комиссией «о размножении народа и о домостроительстве» была организована комиссия «о сохранении лесов» — вопрос, входивший в компетенцию предыдущей комиссии. Курьезнее всего то, что, учредив комиссию для разбора депутатских наказов, Екатерина не освободила и всю комиссию от слушания и разбора их в общем собрании. Таким образом, общее собрание не освобождалось от черновой, подготовительной работы.

При такой организации дела работы Комиссии затянулись и не привели к желаемым результатам.

Комиссия собралась 30 июля 1767 года в Москве в Грановитой палате. На первом собрании выбрали 3 кандидатов в председатели, из которых императрица утвердила генерал-квартирмейстера Бибикова. В течение 8 следующих заседаний депутаты читали Наказ императрицы, который произвел на них сильное впечатление, после чего они решили поднести Екатерине титул «премудрой, великой и матери отечества». Вопросу об этом титуле было посвящено целое заседание, что вызвало ироническое замечание Екатерины: «Я велела им сделать рассмотрение законов, а они думают анатомию моим качествам». 12 августа депутаты представились императрице и поднесли ей титул, но она отклонилась от него, говоря, что премудр и велик только Бог, что же до титула матери отечества, то отвечала: «Любить Богом вверенных мне подданных я за долг звания моего почитаю, быть любимой от них есть мое желание».

Начиная с восьмого заседания, Комиссия перешла к чтению депутатских наказов и убила на это целых 15 заседаний, прочитав 12 наказов. Не дочитав их, она стала разбирать закон о правах высшего сословия — о дворянах; начали читать старые законы, плохо их понимали и потратили на это 10 заседаний. Не кончив этого дела и образовав частную комиссию для разработки вопроса, депутаты обратились к чтению законов о купцах, на что ушло 36 заседаний. Таким образом, до 60 заседаний было убито на чтение наказов и законов; это чтение без голосования, без резолюции, проходило совершенно бесполезно, отнимая у депутатов массу труда и времени. От купеческих наказов Комиссия обратилась к эстляндским и лифляндским привилегиям, на что ушло 11 заседаний.

18 февраля 1768 года Комиссия была переведена в Петербург, где стала заниматься чтением законов о юстиции. Тут депутаты делали свои замечания, которые вместе с проектами законов передавали в Комиссию. Председатель по-прежнему не поднимал вопросов и не ставил их на голосование. Так продолжалось целых 5 месяцев. Не кончив чтение законов о юстиции, депутаты опять вернулись к вопросу о правах благородных, ибо комиссия «о разборе родов государственных жителей», закончив к этому времени порученный ее разработке вопрос, внесла проект прав благородных на общее собрание. На это потратили 20 заседаний, но к определенному решению не пришли. После этого маршал Бибиков опять передал проект в частную комиссию, а депутаты стали обсуждать закон о поместьях и вотчинах.

Так дело продолжалось до 18 декабря 1768 года, когда по случаю войны с Турцией заседания Большой Комиссии были прерваны, и депутаты, не состоявшие членами частных комиссий, были отпущены по домам. Что касается частных комиссий, то они в прежнем составе просуществовали до самого конца 1774 года, когда именным указом от 4 декабря депутаты, входившие в их состав, были распущены, но самые комиссии продолжали существовать в течение всего царствования Екатерины, так как взамен депутатов были назначены другие.

Таким образом, екатерининскую Комиссию постигла та же участь, какая была присуща и всем предыдущим комиссиям. Новое Уложение не было составлено. Единственное, что осталось от комиссии — это проекты частных комиссий, из которых многие, как например, о городах, об училищах и др., не были даже кончены и дошли до нас в виде набросков. Вполне закончены были только 3 проекта: проект по правам благородных и проекты законов о правах среднего и нижнего рода государственных жителей.

Было бы крупной ошибкой думать, что екатерининская Комиссия ничего не сделала; в действительности результаты ее деятельности были огромные. Перед Екатериной были представители всех частей России, и она лучше, чем в путешествиях, познакомилась с разнообразными нуждами своего народа. «Комиссия об Уложении, — писала она, — подала мне свет и сведения обо всей империи, с кем дело имею и о ком пекчись должно». Правительство, знакомясь с характером и содержанием прений в Большой Комиссии, читая депутатские наказы и изучая записки частных комиссий, должно было убедиться в необходимости реформ, и, кроме того, получило указание, в каких именно реформах чувствовалась особенная нужда. Мало того, комиссии подготовили те законы, которые были потом проведены в жизнь. Городовое положение 1785 года и жалованная грамота дворянству были переделками проектов, выработанных в частных комиссиях. Другими словами, Комиссия 1767–1768 годов вдохновила Екатерину на реформаторскую деятельность в направлении, согласном с нуждами и требованиями общества.

ЛИШЬ только замерла работа комиссий по составлению нового Уложения, как началась законодательная деятельность самой Екатерины. В 1775 году опубликовано было «Учреждение об управлении губерниями Всероссийской империи». Это учреждение радикальным образом изменяло весь строй старого управления, сложившийся при Петре Великом. Если присмотреться к этому учреждению, то можно видеть, что оно соответствовало пожеланиям, выраженным в депутатских наказах. В настоящее время я и обращу ваше внимание на те петиции, в которых содержались эти пожелания. Все петиции можно разделить на 2 разряда: в одних содержались жалобы на неправосудие, в других — положительные указания о необходимых преобразованиях.

Органами местного управления до 1775 года были всесильные воеводы, со своими канцеляриями — уездными и провинциальными. Наказы полны нападок на эти канцелярии и согласно изображают полную их непригодность для удовлетворения общественных нужд. Когда обиженные, — пишут лихвенские дворяне, — обращаются к судьям, то судьи отвечают свирепым взором, а иногда бранью и криком; это происходит от того, что им впору управиться только с «интересными», то есть казенными делами. Примеру судей следовали и низшие канцелярские служители, которые обращались чрезвычайно грубо даже с заслуженными дворянами. Дворянские наказы поэтому требуют, чтобы в секретари не назначались люди, имеющие офицерские чины, «дабы дворяне за дерзости могли их штрафовать палкой». Интересная картина рисуется в наказе рижских дворян. В рижской канцелярии все прошения частных лиц оставались без удовлетворения, следствий по уголовным делам не производилось, колодников иногда держали более срока, а иногда, чтобы не было канители, сразу отпускали; мостов и дорог в исправности не содержали; за продажей казенной соли не наблюдали, а на целовальников, которые давали им взятки, жалоб совсем не принимали; присылаемых из высших правительственных мест указов во всеобщее сведение не публиковали. Наказы жалуются также на «злоимание». Брали решительно со всех, но взяточничество было хорошо замаскировано: в ряжской канцелярии, например, все «пьяные канцелярские служители» взяток не брали, о чем они всегда заявляли, но надо было платить «за труд» 15 вольнонаемным писцам, к которым тяжущиеся должны были обращаться за справками и которые брали в таком размере, что хватало и на бескорыстных чиновников.