Вот в общей сложности главные указания, полученные правительством из депутатских наказов как относительно организации местного управления, так и его задач.

Стремления сословий в общем совпадали со взглядами самой Екатерины. Я уже приводил вам в пример указ Екатерины 1764 года, обращенный к губернаторам, в котором она ставила им на вид, что они должны не только пассивно, но и активно заботиться о благосостоянии вверенной им губернии. Единодушным желанием сословий было иметь сословный выборный суд. Это совпадало с теоретическими воззрениями императрицы, выраженными в Наказе; в 180 статье Екатерина писала: «Весьма полезно иметь такие законы, которые предписывают всякого человека судить через равных ему». С другой стороны, требование сословного суда — отделение суда от администрации — совпадало с идеальным разделением властей.

Наконец, сословные суды должны были увеличить количество правящего персонала, чему Екатерина также сочувствовала. Сословия просили о народном образовании, о медицинской помощи и об организации продовольственной части, а это было заветной мечтой Екатерины. «Хотите ли предупредить преступления? — писала она, — Сделайте, чтобы просвещение распространилось между людьми». Говоря о смертности крестьянских детей, Екатерина писала: «Какое цветущее состояние было бы всей державы, если бы могли благоразумными учреждениями отвратить или предупредить сию пагубу» (Ст. 266).

Совпадение желаний сословий относительно местного самоуправления с основными взглядами Екатерины заставило ее решительно идти навстречу этим желаниям. Пять месяцев употребила Екатерина на составление «Учреждения об управлении губерниями». Пособиями для нее послужили комментарии на английские законы Бекстона и Отзейское Уложение. Результатом труда Екатерины явилось знаменитое «Учреждение об управлении губерниями Российской Империи» (1775 год).

История составления губернских учреждений очень поучительна — и вот с какой стороны. Когда мало была известна подготовительная работа правительства, исследователи стояли на той точке зрения, что русское общество во все время господства монархического абсолютизма представляло собой tabula rasa [18], было пассивно, являлось мягкой глиной, из которой лепила что угодно творческая власть. С течением времени, когда стали выясняться условия, вызвавшие к жизни учреждения об управлении губерниями, это представление отходит на задний план. Реформы Екатерины, реформы просвещенного абсолютизма, решительным образом опровергают это представление.

Теперь мы обратимся к рассмотрению учреждения об управлении губерниями и посмотрим, что нового вносили они в русскую жизнь.

Прежде всего Екатерина обратила внимание на чрезмерно большое пространство губерний (разделенных еще Петром) и в целях упорядочена управления нашла необходимым, чтобы в губерниях было от 300 000 до 400 000 душ; губернии должны были делиться на уезды или округа по 20 000-30 000 душ в каждом.

Главной местной властью по «Учреждению» должен был стать наместник или генерал-губернатор. Ему поручалось иметь надзор за всеми губернскими учреждениями и общее попечение о благе населения. Он должен был «строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест и людей, о исполнении законов и определенного их звания и должностей». В силу этого права он должен вступаться за всякого, «кого по делам волочат». Если генерал-губернатор усматривал что-либо неправильное в решении судебных учреждений, то, приостановив их решение, мог докладывать Сенату, а в важных случаях и ее Императорскому Величеству. По уголовным делам, которые наказывались смертной казнью или отнятием имущества, окончательного приговора нельзя было произнести без ведома генерал-губернатора. Генерал-губернатор признается высшим начальником полиции: вследствие этого он может «пресекать разного рода злоупотребления, а не иначе роскошь бессмертную и заразительную, обуздывать излишество, беспутство, мотовство, тиранство и жестокость». На него же возложено было и попечение о казенном интересе, то есть он должен был следить за правильным сбором налогов и податей и за отправлением повинностей. Кроме того, он должен был заботиться о благоустройстве губернии, а в пограничных областях — и о безопасности ее от соседей.

Генерал-губернатор выполнял свои функции не единолично, а вместе с губернским правлением, в котором он играл роль председателя, но почетного, так как будничные дела вел его помощник и заместитель — губернатор. Кроме генерал-губернатора и губернатора, в состав губернского правления входили два губернских советника, которые обсуждали дела и подавали по ним резолюции, но они обязаны были повиноваться резолюциям губернатора. «Если же окажется, что предписание губернатора, — говорилось в Учреждении, — не соответствует пользе общей или службе императорского величества или нарушает узаконения, и губернатора рассуждениями отвратить не можно, то советники должны письменно изложить свое мнение и послать его в Сенат, но приказы губернатора отменять не могут, и должны чинить по ним исполнение».

Все те обязанности, которые возложены были на генерал-губернатора, ж выполняло на деле, с технической стороны, губернское правление. «Губернское правление есть место, управляющее всей губернией, в силу законов именем императорского величества»; и поэтому оно «обнародует и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы и приказания императорского величества и выходящие из Сената и прочих государственных мест на то власть имеющих». Губернское правление следит за исполнением законов и имеет прилежное старание о сохранении благонравия, мира и тишины не только в городах и селениях, но и на дорогах, реках и всех местах губернии; затем оно взыскивает по подписанным счетам, ясным контрактам и по судебным приговорам. В важных случаях наместник наводит справки с мнением Уголовной и Гражданской палаты и, если ему закон кажется неудобным, то он представляет в Сенат, а затем уже приводит его в исполнение. Надзирая за деятельностью губернских учреждений, губернское правление само находится под непосредственным надзором Сената, который и разбирает поданные жалобы на неправильность действий губернского правления.

Генерал-губернатор, губернатор и губернское правление были общими для всей губернии. Для других специальных дел был создан другой ряд учреждений. Екатерина, следуя теории и желанию сословий, создала отдельно административные и отдельно — судебные учреждения.

В качестве административных учреждений в губернии были казенная палата и приказ общественного призрения, в уездах — уездное казначейство, нижний земский суд и городничий.

Казенная палата — это орган финансового управления; она, по определению закона, есть «соединенный департамент Камер- и Ревизион-коллегий», которые в центре прекратили свое существование. Казенная палата ведает дела о народной переписи, казенные доходы и расходы, заведует доходными статьями соляных и винных откупов, казенными зданиями и имуществами и ревизует счета других учреждений, то есть в казенной палате делалось то, что теперь подлежит ведению казенной палаты, управлению государственных имуществ и контрольной палаты. Председательствовал в Казенной палате вице-губернатор, а членами ее были директор экономии или домоводства, советник, 2 асессора и губернский казначей.

Приказ общественного призрения заведовал школами, домами для сирот, надзирал за больницами, за домами для неизлечимых больных и сумасшедших, за работными и смирительными домами, то есть приказ общественного призрения заведовал тем, что в настоящее время состоит в ведении городских и земских учреждений империи. Земские и городские учреждения являются органами общественного самоуправления. И Екатерине не была чужда мысль привлечь к этому делу выборных людей. В состав приказа общественного призрения вошло по 2 депутата от выборных судов; 2 от верхнего земского суда, 2 от нижнего земского суда, 2 от купцов и мещан и 2 от верхней расправы. Таким образом, приказ общественного призрения был учреждением всесословным, каковыми являются и наши земства. По желанию в него могли входить губернский предводитель дворянства и городской голова губернского города; председательствовал в нем губернатор.