Для осуществления своего намерения Екатерина считала необходимым сначала найти общие правила, принципы, а затем уже разработать подробности.

Нахождение общих принципов Екатерина взяла на себя. В 1765 году она обратилась к изучению западноевропейской литературы того времени, и, в частности, к уже знакомому ей «Духу, законов» Монтескье. Екатерину прямо очаровывало это произведение, которое, по ее словам, должно быть молитвенником монарха, и она стала полной рукой черпать мысли Монтескье для своего плана законов. Екатерина писала Деламберу: «Скоро я пришлю вам тетрадь, из которой вы увидите, как я обобрала президента Монтескье. Но я надеюсь, что если бы Монтескье с того света увидал это, то простил бы мне мою литературную кражу, так как она совершена для блага 20 000 000 людей. Он слишком любил человечество, чтобы обидеться на это. Его книга — это молитвенник монархов». Анализируя содержание екатерининского «Наказа комиссии для составления проекта Нового Уложения», можно заметить, что из 526 его статей около 250 действительно заимствованы из «Духа законов» Монтескье. Кроме «Духа законов», Екатерина много заимствовала еще из сочинения итальянского юриста Беккариа «О преступлении и наказании»: отсюда она взяла до 100 статей. Затем, она пользовалась сочинением Гельвеция «О разуме, о человеке» и др. Таким образом, Наказ Екатерины есть, в сущности говоря, компиляция.

Сама Екатерина, посылая экземпляр Наказа Фридриху II, писала: «Ваше Величество не узнаете здесь ничего нового. Я, как ворона в басне, нарядилась в чужие перья, набрав в разные части своего сочинения чужие мысли, только распределяя их по предметам, то строчку, то несколько слов, так что, если собрать мои мысли, то будет не более 2–3 листов». Заимствования свои Екатерина делала, или переводя слово в слово (так она заимствовала из Беккариа), или переделывая, как она поступала с Монтескье (часто не совсем удачно: — по-видимому, Екатерина сама не всегда точно понимала смысл).

Работая два года, Екатерина секретничала и никому не говорила. Но как-никак через два года первая часть задачи была решена, общие принципы были найдены Екатериной, но тут ее постигло первое разочарование. Когда Наказ был уже готов, Екатерина по частям раздала его разным лицам, желая знать их мнение. Только один Орлов был в восторге, а другие держались совсем иного мнения. Никита Панин, воспитатель наследника, был поражен радикализмом «Наказа» его несоответствием с русской действительностью и прямо заявил его автору: «Ведь это такие аксиомы, от которых стены дрогнут». Подобные замечания были сделаны и другими лицами. Это заставило Екатерину переделать свой Наказ. В 1767 году она писала Деламберу: «Я занимаюсь не тем, что желала бы сделать. Половина моей работы зачеркнута и сожжена, и Бог знает, что будет с остальной, однако придется окончить работу». Перед изданном сокращенной уже редакции Наказа Екатерина созвали в село Коломенское, где она тогда находилась, «вельми разномыслящих персон» и заставила их слушать Наказ. При обсуждении каждой статьи возникали сильные прения. «Я дала им волю черкать и вырезать, — писала потом Екатерина, — и они более половины помарали, и остался Наказ, яко оный напечатан». Таким образом, едва ли четверть всего, написанного Екатериной, попило в печать.

Сохранилась, однако, рукопись Екатерины, и по ней можно установить, какие именно сделаны сокращения: эти сокращения чрезвычайно характерны, они указывают на настроение той дворянской среды, которая окружала Екатерину. Так, например, в первой редакции Екатерина писала: «Два рода есть покорностей, одна существенная, другая личная, то есть крестьянство и холопство; существенная — это значит обязательственные отношения, которые привязывают крестьян к определенному участку земли. Такие рабы были, например, у германцев: они служили господам своим, давая им определенную часть урожая или скота, или своего изделия, далее этого их зависимость не шла. Так дело обстоит и сейчас в Венгрии, в Чехии, в Южной Германии и других странах. Личная служба — это принадлежность определенной личности. Великое злоупотребление бывает, когда смешиваются вместе покорность личная и существенная». В этом рассуждении правильно определяются понятия крепостного права и холопства и осуждается смешение их. В XVIII веке не только фактически, но и в понятиях произошло смешение крестьянства и холопства.

Это рассуждение, делающее честь меткости глазомера Екатерины, глубине ее анализа, «было вычеркнуто цензорами и в печатный Наказ не попало. Цензоры оставили только следующую затем фразу: „Какого бы рода покорность ни была, надлежит, чтобы законы гражданские злоупотребление рабством отвратили и разобрали бы, отчего сие может произойти“, то есть цензора выпустили, как бы сказать, все ядро рассуждения Екатерины и оставили лишь одну скорлупу.

Цензоры целиком выпустили рассуждение Екатерины о том, что всякий человек должен иметь пищу и одежду по своему состоянию и что надо гарантировать законом, чтобы рабы в старости и в болезни не были бросаемы, что господин должен наказывать своих слуг как судья и что надо установить правильный порядок производства суда, чтобы не могло быть подозрения в самоуправстве и несправедливости. Екатерина указывала на пример Финляндии, где 7–8 выборных крестьян судят односельчан в имении помещика.

Екатерина далеко заносилась в своих мечтах, она мечтала об освобождении крестьян, но не быстром и крутом, а медленном и постепенном. „Законы могут чинить нечто полезное для рабов, — писала она, — и их в таком состоянии содержать, чтобы сами они себе купили свободу. Надлежит, чтобы законы гражданские определяли точно, сколько рабам за освобождение своим господам по уговору уплатить“. Из этого видно, что Екатерина в своем Наказе не прочь была исподволь подготовить эмансипацию крестьян, обеспечив законом имущественные права крестьян, чтобы они не только не разорялись, а могли бы накопить имущества для своего выкупа, право которого должно быть оговорено.

Но на деле оказалось, что далеко не всеми принципами рационального законодательства можно пользоваться при составлении кодекса новых законов. Но все же Екатерине удалось выработать ряд правил, отвечавших идеалам современной западноевропейской философской мысли. В печатном Наказе мы встречаем такие положения, которые в настоящее время стали уже общепринятыми аксиомами, но тогда были новостью, особенно для русского общества. Например, Екатерина высказала следующую норму: „Ничего не должно запрещать законом, кроме вредного или каждому, или, особенно, целому обществу“; прежде держались другого мнения, что разрешено все, что не запрещается законом. Затем Екатерина писала: „Законы устанавливаются не с иным намерением, как на пользу людям; посему нужно, чтобы каждый знал, что ради его пользы соблюдать законы должно“. Екатерина высказывалась, что пытка „противна здравому, естественному рассуждению“. Рассуждая о мерах пресечения, Екатерина говорила, что арест (предварительный) есть наказание, и потому „законы должны стараться, чтобы определить знаки преступления и при этом самое заключение сколь возможно короче и снисходительнее быть, ибо обвиняемый не есть обвиненный“. Екатерина высказывалась против смертной казни, говоря, что применение ее не приносило пользы; также она была против наказаний, уродующих человека, и вообще — за мягкие наказания. Наказание — это только паллиатив, лучше предупреждать преступления, чем наказывать за них: „Надо воспитывать добрые нравы, нежели дух граждан в унынии казнями держать“.

„Хотите предупреждать преступления, надо воспитывать людей во взаимной любви“. Поэтому Екатерина уделяет воспитанию целую главу, в которой излагает общие правила; она советует „вперять детям любовь к отечеству и к законам, возбуждать их к трудолюбию и к таким занятиям, чтобы быть полезными гражданами своего отечества, хорошими членами общества, украшением родины“. Само общество должно быть в таком состоянии, чтобы гражданское равенство поддерживалось одними законами, чтобы бедный не боялся богатого. Свобода бывает лишь там, где граждане боятся не друг друга, а лишь закона.