Внутри каждой сложной организации — и в современных обществах в целом тоже — власть по необходимости распределяется по своим функциям, порождая то, что на обыденном языке называется «дымоходом». «Дымоходы» существуют, ибо они заключают в себе знания и навыки. Например, во флоте люди занимаются самой разной работой — тут есть и подводники, и механики по обслуживанию авианосцев. Но «дымоход» обслуживает корпоративный интерес, который может не совпадать с интересами большей части персонала. Во время действия Национального акта безопасности 1948 года флот и армия противились созданию независимых воздушных сил (Quester 1973), сегодня пилоты воздушного флота сопротивляются разрастанию особого подразделения дистанционно управляемых летательных аппаратов. Интересы представителей с течением времени изменились в связи с развитием технологии и изменением внешнеполитических обстоятельств. Рассогласование часто отражает недостаточную осведомленность относительно того, что составляет истинные интересы нанимателей. Сегодня высококвалифицированные пилоты военно-воздушного флота считают, что излишнее внимание к дистанционно управляемым аппаратам приведет к утрате навыков пилотирования, что может роковым образом сказаться в будущих войнах. С точки зрения сегодняшнего дня, они, безусловно, всего лишь защищают собственные интересы, но будущее может подтвердить их правоту относительно общих интересов.

Можно назвать и другие источники организационной неопределенности, в силу которой ни одна формальная спецификация организации не может полностью оптимизировать цели организации. Разделение труда и распределение сотрудников согласно функциям окажет воздействие на основные цели организации. Саймон, Смитберг и др. указывают (Simon, Smithburg и др. 1961, с. 151), что разделение труда может быть произведено в соответствии с целью, процессом, клиентской группой и географическим регионом. Организации будут выдвигать на первый план цели в зависимости от субординации функций (на первый план может выйти соображение географического положения, а на второй — процесса, или наоборот). Организации пробовали обойти эти проблемы с помощью техник, подобных матричному менеджменту, и создания для данного случая особых структур, но ни один из этих способов не может коренным образом решить проблему исходных приоритетов. Если некоторые проблемы наделения функциями можно решить с помощью математической оптимизации, то другие останутся нерешенными, поскольку это решение повлекло бы за собой сдвиг неопределимых или же политически обусловленных целей. 

Интересы представителей никогда не могут целиком встроиться в интересы нанимателей. Теория организаций уделяет большое место механизмам, способствующим этой интеграции. Во многих обстоятельствах невозможно отследить продуктивность представителей, то есть сделать их полностью подотчетными. Альтернативой может стать метод контроля на основе нормирования и четкого обозначения практических функций представителя. Взаимодополнительность и взаимозаменяемость этих двух подходов образует второй источник организационной неопределенности.

Отслеживание действий представителя и возможность добиться его подотчетности особенно трудно достижимы в общественном секторе. Организации общественного сектора поставляют прежде всего услуги, а продуктивность сферы обслуживания чрезвычайно трудно измерить и оценить. Сложно обстоят дела с мониторингом и отчетностью и в организациях частного сектора, но там по крайней мере существуют критерии прибыли, в то время как конкретная мера оценки продукта в общественном секторе практически отсутствует. Поскольку последний не может быть точно измерен, то в конечном итоге не может быть и формального механизма обеспечения прозрачности и ответственности.

Чтобы проиллюстрировать эту мысль, я обращусь к модели, разработанной Вулкоком и Притчеттом (Woolcock и Pritchett 2002) в блестящей работе, посвященной реформированию общественного сектора, но немного адаптирую ее, включив категории, разработанные Израэлем (Israel 1987). Вулкок и Притчетт выделяют два аспекта работы в общественном секторе: интенсивность деятельности и ее дискреционность. Первое относится к тем решениям, которые должны быть приняты организациями — от довольно незначительных (например, решение изменить процентную ставку в центральном банке) до очень существенных (получение депозитов в мелких банках или получение образования). Дискреционная власть принимает решения, которые требуют оценки полноты информации экспертом, а не рядовым служащим. В этом плане центральный банк является в высокой степени дискреционной системой, а мелкий коммерческий банк — нет.

На место дискреционности (делегирования полномочий) я предлагаю поставить категорию специфичности, введенную Израэлем. Специфичность относится к способности контролировать сервисный продукт. В качестве примера он приводит такую крайне специфическую деятельность, как обслуживание реактивного самолета, предполагающее высокий уровень квалификации, которую трудно имитировать. Если механик некомпетентен, последствия не замедлят сказаться. Напротив, консультирование старшеклассников — услуга с очень низким уровнем специфичности. Например, консультант может посоветовать учащемуся сменить профессиональную ориентацию; тот может сразу не воспользоваться этим советом, а даже если воспользуется, результат может сказаться лишь в отдаленном будущем (а может и вообще не сказаться, потому что оценка его требует сравнения с той ситуацией, которая сложилась бы в результате того, что учащийся не последовал бы данному совету). Это не значит, что консультант не выполняет важной функции или что ее можно было бы выполнить лучше или хуже; просто эффективность его действий трудно поддается измерению.

Таким образом, мы можем начертить таблицу, которая демонстрирует интенсивность деятельности в соотношении с ее специфичностью, как на рис. 9. Каждый из четырех квадрантов иллюстрирует определенную проблему мониторинга. Легче всего мониторинг осуществляется в квадранте I: здесь показана высокоспецифичная и одновременно слабоинтенсивная деятельность. В качестве примера таковой можно привести общее руководство военной кампанией. Действия тут немногочисленны, но очень специфичны — в случае провала о нем будут знать все.

Рис. 9. Продукция общественного сектора.

Самые низкие по уровню оценки виды деятельности представлены в квадранте IV; они характеризуются низкой специфичностью и большим объемом. Деятельности в квадранте II отличаются большим объемом и большей специфичностью; в качестве примера можно привести государственные телекоммуникационные компании. Квадрант III, по-видимому, наименее заселен; пример — деятельность военного министерства в период наименьшей международной напряженности. Объем решений, принимаемых военным министром, невелик, а их влияние на благосостояние страны часто трудно оценить. Таким образом, квадранты II и III включают промежуточные категории с разными типами проблем мониторинга. Другие типы деятельности в общественном секторе можно расположить в разных частях таблицы на рис. 10.

Рис. 10. Возможность мониторинга деятельности общественного сектора.

Неудивительно, что большинство проблематичных сфер общественного администрирования попадут в квадрант IV. Сегодня многие развивающиеся страны, такие как Мексика и Аргентина, имеют или имели очень компетентные центральные банки и могут вполне квалифицированно управлять национальной нефтяной компанией или авиалинией, но при этом иметь низкий уровень начального образования или плохую систему медицинского обслуживания в сельской местности. У телекоммуникационных компаний специфичность выше, чем у железных дорог или автомобильных трасс, поэтому в одной и той же стране телефонные линии работают эффективнее, чем дороги (Israel 1989). Университетское образование имеет гораздо меньший объем деятельности, чем начальное образование. Есть страны с успешными элитарными институтами в крупных городах, где клиенты из среднего класса способны осуществлять лучший контроль над их продуктом, чем более пестрая клиентская масса, следящая за начальным образованием.