В связи с этим большие усилия направляются на улучшение управления путем встраивания интересов представителей в интересы нанимателей. В качестве основного инструмента при достижении этой цели должно использоваться обеспечение наибольшей прозрачности деятельности представителей (эвфемизм для обозначения надзора за их работой) и ответственности представителей за их деятельность через систему поощрений и наказаний. Теория общественного выбора усиленно пытается выработать конституционные и законодательные процедуры для минимизации охоты за личной выгодой и других форм представительских издержек. Еще одно направление в этой области — более эффективное в частном секторе, чем общественном — смычка хозяев и управленцев посредством предоставления последним акций или обеспечения других условий участия в бизнесе. [Этот подход имеет ряд недостатков, что наглядно продемонстрировали скандалы с компаниями Enron, Worldcom и другими на исходе технологического бума 1990-х. Биржевые цены складываются под влиянием множества факторов, причем многие из них находятся вне контроля менеджмента и потому не могут служить точным мерилом для оценки его индивидуальных усилий. — Примеч. автора.]

Экономические теории организаций, как и экономические теории вообще, исходят из методологической предпосылки индивидуализма. То есть организации изначально понимаются как сообщества индивидов, которые учатся сотрудничать на основе собственных интересов. Этот вектор заставляет сделать упор на конфликте интересов членов группы (на чем, в сущности, и завязана вся проблематика начальника-исполнителя) и на вытекающих отсюда понятиях, таких как групповая идентичность, социализация, лидерство и т.д.

Весьма полезно попытаться понять проблемы корпоративного управления или коррупции в общественной сфере в терминах теории отношений начальник-исполнитель и на этой основе создать институты, которые помогли бы встроить интересы в единое целое. Однако можно назвать по крайней мере три причины, в силу которых формальных установлений или оптимальных форм организации, особенно для учреждений в общественном секторе, просто не может быть.

Во-первых, цели многих организаций неясны. Посредники могут проводить в жизнь волеизъявление нанимателей, только если руководство знает, что конкретно оно хочет от представителей, а это не всегда так. Цели зачастую возникают и циркулируют в сложном переплетении взаимоотношений игроков внутри организации или же определяются теми ролями, которые назначаются игрокам внутри организации по так называемому правилу «садись там, где стоишь» (Allison 1971). Разделение труда может функционально осуществляться различными способами, причем каждый удовлетворяет одни потребности организации или другие, но никогда все одновременно.

Во-вторых, формальные системы надзора и подотчетности, особенно в общественной административной системе, либо требуют очень больших издержек, либо просто неосуществимы в силу специфики определенной деятельности. В этих случаях более эффективным путем часто оказывается контроль деятельности представителя при помощи информационных норм, но здесь есть свои слабые стороны. Выбор, который организация делает между формальными или неформальными механизмами контроля, зависит от конкретной ситуации, с которой она сталкивается.

В-третьих, адекватная мера переданных полномочий разнится сообразно внутренним и внешним условиям, в которых находится организация. Такое делегирование предполагает балансирование между эффективностью и риском, причем степень риска и оптимальный уровень распределения полномочий внутри организации крайне трудно определить. В результате одна и та же мера делегирования будет эффективной в одних условиях или в одно время и неудачной в других условиях и в другое время. Рассмотрим каждый из этих пунктов отдельно.

Первый источник организационной неопределенности — неясность, противоречивость или недостаточно уточненные цели организации. Структура начальник-исполнитель предполагает, что начальники — рациональные участники процесса, которые досконально понимают свои интересы и для их воплощения наделяют властью представителей. Власть движется в одном направлении — с верха иерархии вниз. Проблемы, такие как должностные преступления, коррупция и даже обыкновенная волокита, возникают как результат своекорыстного поведения представителя, который видит ту же иерархическую структуру по-другому, нежели наниматель, или неправильно ее понимает, или же не умеет подчиниться власти.

Уже довольно давно в теории организации развилось направление, делающее упор на ограниченности логических объяснений поступков членов организации, включая нанимателей, которые предположительно используют свою власть ради достижения ее целей. Наиболее значимый пример — введенное Гербертом Саймоном понятие «сатисфакции», которое он сформулировал в книге «Административное поведение» (Simon 1957) для объяснения того, как наблюдаемое эмпирически поведение индивидов в организациях отклоняется от экономической модели рациональной оптимизации. Другие работы в этом же русле: Сайерт и Марч (Cyert, March и др. 1963), Ольсен и Марч (Olsen и March 1976), Марч и Коэн (March и Cohen 1974), а также Коэн, Марч и др. (Cohen, March и др. 1972). Эти теоретики утверждают, что цели никогда не существуют в явном виде в данный момент, но, скорее, возникают как результат взаимодействий между разными игроками внутри организации. Эти игроки проявляют ограниченную рациональность поведения, не в том смысле, который вкладывает в это понятие Уильямсон, то есть не потому, что они не способны точно предвидеть вероятные будущие ситуации, а потому что наблюдение и интерпретация событий сами по себе суть социальный процесс, который окрашивает, искажает и изменяет процесс познания. Индивиды учатся, но и организации тоже учатся, однако таким образом, что итоговый процесс не есть просто сумма индивидуального познания. У них собственные мифы, истории, традиции, которые формируют личное восприятие. Понимание познания как социально обусловленного открывает дорогу новым подходам к изучению результатов сетей организационного познания (Brown и Duguid 2000).

Один из недостатков теории отношений начальник-исполнитель — лежащая в ее основе предпосылка, что власть движется в одном направлении: сверху вниз. Многие конфликты между руководством и представителями — результат различного понимания того, каким способом лучше всего достичь общей цели, причем начальник в этих случаях не всегда прав. Саймон, Смитберг и др. (Simon, March, Smithburg и др. 1961) давно заметили, что власть движется не только сверху вниз, но и снизу вверх, а также по касательной к организации. То есть разные части организации обуславливают разные формы знания и навыков, таких как бухгалтерский учет, инженириг, маркетинг или кадровый менеджмент. Специализация и разделение труда требуют, чтобы члены организации отличались своим положением не только относительно власти, но и по отношению к носителям специфического знания. Действительно, во многих организациях установлены формальные правила, требующие уважения к определенным специалистам, например сотрудникам бухгалтерского отдела. Сложная структура власти внутри организаций, таким образом, объясняет, почему они столь консервативны, тяжелы на подъем и действительно «бюрократичны».

Значительная часть конфликтов и сбоев в работе в организациях возникает именно на почве несогласия относительно власти, или, как иногда говорят, «основного игрока». Школьный администратор, желая улучшить успеваемость, нанимает более прогрессивных учителей, не входящих в профсоюз. Профсоюзные деятели протестуют, утверждая, что новички не имеют рекомендаций и что учительский коллектив должен иметь право контролировать наем специалистов. И администратор, и учителя действуют как представители интересов родителей и детей — то есть потребителей образовательного продукта, и, таким образом, выступают в роли начальников-нанимателей. Интересы кого из представителей расходятся в данном случае с интересами нанимателей? Может быть, интересы преподавателей, желающих защитить свои рабочие места и свои привилегии, а может быть — интересы администратора, который хочет помочь своему менее квалифицированному собрату получить работу. В этом случае власть учителей как профессиональной группы защищает интересы нанимателей. Власть учителей над кадровой политикой возникла в конечном счете как тип формального контроля над делегированными полномочиями администратора и не только просто как некий участок учительской политической власти. Все представители притязают на то, чтобы действовать от лица нанимателей; невозможно заранее знать, что следует регламентировать в формальной структуре власти для гарантии успешного результата.