Не вдаваясь в особенности типов и видов ГЧП, выделим основные функции государства и частных инвесторов в этом инвестиционном механизме (табл. 14.1) [Public/Private…, 2000].
Выбор формы партнерства с участием частного капитала зависит от целей, поставленных государством. При этом окончательная форма партнерства может определяться в зависимости от:
– желаемого распределения инвестиционных рисков;
– требуемого опыта для организации необходимых для партнерства контрактных отношений;
– определения плательщиков за услуги объекта и последствий выбранной формы для них.
С начала 1990-х гг. в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, по данным Всемирного Банка, было удачно выполнено 2,7 млн. проектов по механизму ГЧП, которые позволили привлечь более 60 млрд. долл. США [Лопес-Коралл, 2004]. Позитивные результаты проектов связаны с более низкими затратами на инвестиции и с более низкой стоимостью оказываемых общественных услуг. Устойчивость этих преимуществ с учетом накопленного опыта реализации проектов ГЧП можно считать доказанной.
Таблица 14.1.Партнерство государства и частного сектора распределение ролей
Процесс управления проектом ГЧП включает в себя решение ряда задач.
1. Выбор формы ГЧП (т. е. определение объема работ, которые государство планирует передать инвестору).
2. Разделение ответственности и рисков между сторонами соглашения (разработка матрица рисков).
3. Определение структуры финансирования проекта.
4. Определение механизма оплаты концессионеру.
5. Разработка конкурсной документации и проведение конкурса на присуждение концессионного соглашения.
Распределение рисков – центральная задача составителей концессионного соглашения. При их реализации правовые отношения должны обеспечить следующее:
– четкое определение требований к качеству и количеству услуг;
– регулирование процедур оказания дополнительных или модифицированных услуг;
– проработку адекватных форм участия государства в планировании и реализации проекта (например, путем создания консультационных советов).
Связанные с проектом риски должен нести тот партнер, который в состоянии наилучшим образом контролировать их и управлять ими. Это создает стимул для эффективного распределения доходов от проекта. Под углом зрения издержек неэффективно перекладывать все риски на частного партнера; прежде всего это касается рисков, на уровень которых непосредственно воздействует государственная политика. Определение границ и детальное распределение доходов и рисков при ГЧП могут варьироваться в зависимости от сектора экономики, состояния и формы рынка и местных рамочных условий.
Таким образом, ГЧП рассматривается как концепция, позволяющая, с одной стороны, избавить государство от специфических рисков, связанных с выполнением проектов, но, с другой стороны, не снимающая с государства ответственность за успешность реализации проекта. Поэтому на государство возлагаются функция контроля над деятельностью частного инвестора и функция гаранта положительного результата для частного инвестора. Чем большее значение имеет общественная услуга, тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании.
14.2. Инструменты и модели государственно-частного партнерства в венчурной индустрии
Инструменты государственной поддержки инновационной деятельности, основанные на партнерстве государства и венчурных фондов, разработаны и действуют в большинстве развитых и развивающихся стран. Наиболее известны программы SBIC (инновационные компании малого бизнеса) и SBIR (инновационные исследования в малом бизнесе) в США, программа Yozma в Израиле, программа «Европейский инвестиционный фонд» и др.
В целом сотрудничество государства и частных инвесторов при создании венчурных фондов, нацеленных на повышение инновационной активности и конкурентоспособности национальных экономик, осуществляется по двум ключевым направлениям.
1. Финансирование создаваемых в странах венчурных фондов с участием государственного капитала из государственного бюджета либо внебюджетных фондов. Данные по объему собранных различными государственно-частными формами партнерства финансовых ресурсов приведены в табл. 14.2 [Finance and Innovation, 2005, с. 85].
Анализ данных, приведенных в табл. 14.2, позволяет сделать вывод о значительном разнообразии как механизмов сотрудничества государства и частных инвесторов при формировании венчурных фондов, так и объемов финансирования.
Таблица 14.2.Финансовые ресурсы, аккумулированные в рамках различных форм партнерства государства и венчурного бизнеса (в млн. евро)
2. Участие государственных и региональных органов власти в управлении венчурными фондами. Формы такого участия тоже достаточно разнообразны и включают в себя:
– формы прямого участия – введение представителей государства в совет директоров управляющих компаний, помощь в решении критических проблем инновационных фирм, содействие коммерциализации результатов НИОКР, лежащих в основе проектов, финансируемых венчурными фондами, и т. д.;
– формы косвенного участия: развитие национальных и региональных сетей венчурных инвесторов; запуск и управление программами бизнес-инкубаторов; содействие технологическому трансферу; разработка и проведение инновационной, промышленной политики, политики региональной кластеризации и Т.П.
Не претендуя на полноту охвата всех форм и моделей сотрудничества государства и венчурного капитала для повышения инновационной активности (в частности, не рассматривая интересный и поучительный опыт азиатских стран), выделим следующие модели такого сотрудничества.
1. Модель «фонда фондов»– государство формирует национальный венчурный фонд (финансирование из государственного бюджета либо внебюджетных фондов), средства которого распределяются впоследствии по регионам, где создаются региональные венчурные фонды с участием частных инвесторов (либо по отраслям, где создаются отраслевые венчурные фонды, также с участием частного капитала). Эта модель является наиболее распространенной в Европе, где с 1994 г. действует также Европейский инвестиционный фонд (EIF) – результат партнерства между Европейским союзом и Европейским инвестиционным банком. Для управления средствами фонда фондов создается управляющая компания, которая может быть полностью государственной (группа Yozma в Израиле в первый период своего существования, Enterprise Ireland в Ирландии), государственно-частной (CDС Enterprises во Франции) либо полностью частной (Westport Private Equity Ltd. в Великобритании). В большинстве стран управляющие компании осуществляют также прямые инвестиции в компании, находящиеся на стадии создания либо раннего развития, выступая в качестве их миноритарных акционеров. Общая схема деятельности по модели «фонда фондов» представлена на рис. 14.1.
Модель «фонда фондов» получила широкое распространение во всех странах, правительства которых ставили целью повышение инновационной активности за счет партнерства государства и венчурного капитала. Результаты ее применения различны, однако успешность этой модели в таких странах, как Ирландия, Израиль, Финляндия, Великобритания, позволяет говорить о целесообразности ее применения.
Рис. 14.1. Модель «фонда фондов»
Модель «фонда фондов» получила наибольшее признание в странах с сильным государственным регулированием экономики. Наиболее успешным здесь считается опыт Израиля, где формирование «фонда фондов» (Yozma) осуществлялось на основе тщательного анализа опыта других стран, с применением бенчмаркинга, поэтапно, в течение длительного периода времени. Результаты деятельности Yozma за период 1997–2003 гг. (на этапе реализации программы «фонда фондов») могут быть охарактеризованы следующими данными: