Уже современникам бросалось в глаза, что императрица весьма сдержанно допускала в свое ближайшее окружение в качестве советников «честных, знающих, обладающих государственной мудростью и знакомых с делами управления людей». У нее очень рано проявились тщеславие и властолюбие, побуждавшие ее в течение всей жизни удерживать сильные личности на дистанции, не позволяющей им оказывать решающее влияние. В то же время Екатерина окружала себя «удобными» фигурами. Хотя сразу же после прихода к власти она вызвала из ссылки участника заговора против Петра III, уже почти семидесятилетнего бывшего великого канцлера Бестужева, но не допустила, чтобы он стал ведущим государственным деятелем, так же как и более молодого, тогда сорокапятилетнего Никиту Панина, который был хоть и ленив, но не менее опытен и умен. Панин в качестве председателя комиссии по иностранным делам стал руководителем внешней политики, но не великим канцлером: тактическое руководство до самой смерти Екатерина осуществляла сама.

В последнее время этот тезис подвергается сомнению. Подчеркивается, напротив, что отказ от своего авторства в пользу монарха является стилем абсолютистского правления и что нельзя недооценивать фактическое влияние Панина, а позднее Потемкина и Безбородко на внешнюю политику (Гитерман). Все же не подлежит сомнению, что при всей восприимчивости к идеям и побуждениям других окончательное решение всегда оставалось за Екатериной. Этим она отличалась, например, от королевы Англии Елизаветы. «Никто из министров и фаворитов Екатерины не имел на нее такого влияния. как Барли (Burleigh) на Елизавету» (Гук).

Внутренняя политика в персональном отношении была строго отделена от внешней — их объединяла лишь личность Екатерины. На важнейший внутриполитический пост — генерал-прокурора — Екатерина назначила полностью послушного ей князя Александра Вяземского, бесцветную личность. Вяземский считался ограниченным, но его преимущество заключалось в честности, что было особенно важно, поскольку ему подчинялось управление финансами. Хотя он занимал должность 29 лет (с 1764 по 1792 годы), но оставил такой незначительный след, что во многих изложениях истории России его имя даже не упоминается.

Уже на второй год своего правления Екатерина выпустила так называемый Манифест молчания, в котором она по-матерински увещевает своих «верноподданных, которые заражены беспокойными мыслями», воздержаться от ненужных разговоров и жить, исполняя свои обязанности в отношении себя и своих ближних. «Однако если Наше материнское наставление не возымеет действия, то пусть каждый из этих грубых людей знает, что он… испытает на себе всю тяжесть Нашего гнева как презревший Нашу высочайшую волю». Чем дольше она царствовала, тем чувствительнее ощущали подданные тяжесть ее гнева.

Высшим правящим органом был тогда основанный Петром Великим Сенат, в руки которого при Елизавете перешла административная и законодательная власть. Удивительно, как непоколебимо, как будто это разумелось само собой, Екатерина вновь ограничила власть сенаторов в пользу монархии. Уже в день переворота она начала бомбардировать Сенат указаниями, а сразу же после смещения своего супруга, появившись в Сенате, обозначила переход к тому личному правлению, которое сохранилось до самой ее смерти.

Способом ослабить влияние Сената было разделение его на шесть департаментов с ограниченным кругом задач, к голосу которых императрица иногда вообще не прислушивалась или пренебрегала им. Она поставила законодательную деятельность сената под контроль прокураторов. Императрица перешла к выпуску так называемых авторитетных указов, которые сенат должен был исполнять без обсуждения и без права на возражение, как волю Ее Величества. Некоторые робкие попытки отдельных сенаторов протестовать против «унижения, к которому нас хотят приучить», не имели успеха.

Основанные Петром Великим так называемые коллегии (министерства) она постепенно распустила, пока, наконец, их не осталось только три: по иностранным делам, военная и морская коллегии. Однако существование этих коллегий не мешало ей в известных обстоятельствах — особенно во внешней политике — принимать решения за их спиной.

Екатерина сохранила основы безусловной централизации управления и, «воображая, что абсолютный властитель все знает, может и делает» (Хёцш), правила «из кабинета», совмещая в своем лице канцлера, министров и Государственный совет.

С большой энергией императрица входила в курс управления страной, в котором у нее до сих пор вообще не было опыта, и уже в первые годы своего правления предпринимала длительные поездки по империи, чтобы собственными глазами увидеть действительное положение вещей — со времен Петра Великого этого не делал никто из венценосцев, — и очень скоро с самоуверенностью дилетанта она начала принимать и в этой области решения, часто довольно поспешные.

Екатерина II была неутомима в новых начинаниях. Напротив, к последовательному продолжению однажды начатого она выказывала значительно меньше интереса, и очень часто шумно начатое вновь тихо отменялось либо превращалось в свою противоположность. Она метко назвала сама себя «commenceuse par profession». Ее начинания были высоко оценены в первую очередь за границей и получили страстно желаемое одобрение. Но еще при ее жизни внимательные наблюдатели высказывали сомнения в том, имело ли для нее значение что-либо вообще.

Екатерина постоянно подчеркивала, что все, что она делает, совершается лишь «из искренней любви к нашему Отечеству». Уже на первом заседании Сената самодержица тронула сенаторов до слез своим заявлением, что она считает собственностью государства все, что ей принадлежит, и что в будущем не надо делать различия между ее личными интересами и интересами государства. Однако, закрепившись на троне, самодержица этого отнюдь не придерживалась.

Под бурное ликование после коронации она объявила, что каждый ее подданный имеет право передать ей лично прошение. Пять лет спустя (1767 год) она выпустила указ, в котором говорилось: «Если кто-либо осмелится непозволительным образом передать жалобу императрице в собственные руки, то жалобщик будет наказан кнутом и сослан». После своего прихода к власти, в октябре 1762 года, она во всеуслышание объявила в манифесте, что ненавистная «тайная розыскных дел канцелярия» упразднена, то есть устранен инквизиторский полицейский режим. В действительности эта канцелярия продолжала существовать под другим названием весь срок ее правления, а тем самым и полицейский режим[2].

Точно так же и инсценированное «привлечение представителей народа к законодательной деятельности» стало в результате не чем иным, как «шедевром ее искусства правления» (Виттрам).

На четвертом году своего правления (1766 год) Екатерина объявила, что в рамках большой правовой реформы она будет привлекать представителей сословий к созданию законов. Это походило на отказ от самодержавия.

Мысль об ограничении самодержавной власти не была новой для России. За 32 года до восшествия Екатерины на престол группа высших сановников — члены «Верховного тайного совета» — в связи с приглашением императрицы Анны на трон (1730 год) напрасно пытались побудить монархиню отказаться от самодержавия путем так называемых «кондиций». После восшествия Екатерины на трон Никита Панин, также напрасно, сделал аналогичную попытку конституционного ограничения самодержавия путем создания аристократического совета. Сенсационным было то, что подобные устремления исходили от самой императрицы.

В целях создания нового свода законов Екатерина созвала в Москву выборных представителей народа на Большую законодательную комиссию[3]. Представлены были: дворянство (161 депутат), города (208 депутатов), вольные крестьяне (79 депутатов), казаки (54 депутата) и так называемые инородцы (34 депутата); кроме того, в комиссии участвовали 28 назначенных короной членов. Крепостные крестьяне представлены не были.