Из-за полного непонимания действительного положения вещей созыв Большой комиссии был воспринят за границей, по выражению одного английского современника, «как невиданный пример добровольной передачи власти абсолютным правителем народу». Даже Фридрих Великий, который, в отличие от некоторых частных высказываний, не скупился на публичные похвалы дочери своего генерала, за эту инициативу «отвел ей место между Солоном и Ликургом».

Почти революционный оттенок приобрел замысел Екатерины благодаря инструкции, которую она написала втайне и теперь положила в основу деятельности Большой комиссии. Эта инструкция, так называемый «Наказ», была плодом ее чтения, когда она еще была великой княгиней. Сама она называла свой труд плагиатом и признавала, что ограбила Монтескье, не называя его. К ограбленным относятся также Беккариа (О преступлении и наказании), Пуфендорф (De jure naturae ef gentium), Гротиус (De jure belli ef pads), Бильфельд (Institutions politiques). Автор «Наказа» не переработала эти плоды своего чтения, чтобы приспособить их к условиям России, а ограничилась тем, что более чем в пятистах параграфах расположила друг за другом смешанные с общими идеями просветительства возвышенные принципы. Здесь в духе Просвещения так много говорилось о свободе, человеческом достоинстве, всеобщих правах человека, терпимости и предосудительности угнетения, причем с такой подчеркнуто прогрессивной тенденцией и в таких радикальных формулировках, что это сочинение императрицы было запрещено в королевской Франции. В конце «Наказа», в § 518, Екатерина заявляла:

«Все сказанное здесь вряд ли понравится льстецам, которые ежедневно повторяют властителям, что народы созданы только для них… Что касается Нас, то Мы думаем и громко этим похваляемся, что Мы здесь только ради Нашего народа… Упаси Бог, чтобы после завершения законодательной деятельности был более справедливый и счастливый народ, чем Наш!»

С самого начала было ясно, что провозглашенные здесь принципы без учета русской действительности превратятся в России в абстракцию, о практической реализации которой нечего и думать. Во всяком случае, это понимала и сама Екатерина. Панин сказал о «Наказе»: «Это аксиомы для сноса стен» (се sont des axiomes a renverser des mu rallies). Однако стены, на которых основывалось государство и самодержавие, Екатерина отнюдь не собиралась сносить. Она и сама противоречила написанному в «Наказе», когда, явно в диссонанс возвеличиванию свободы — «Свобода, Ты душа всех вещей, без Тебя все мертво», — не упускала случая заметить, что для России любая другая форма правления, кроме самодержавия, не только вредна, но и разрушительна.

Написала ли Екатерина свой «Наказ», который за границей был неверно воспринят как составленный ею свод законов, лишь с намерением «пустить пыль в глаза иностранцам», как горько заметил позднее ее сын, или же она действительно верила в осуществление этих принципов, остается загадкой. Несомненно то, что заграница этим была введена в заблуждение относительно подлинного положения в России. Примечательно, что Екатерина приказала сразу же отпечатать свой «Наказ» для заграницы на трех языках — латинском, французском и немецком. Однако категорически запретила, чтобы в России низшие чиновники и другие персоны получали о нем сведения.

Большая законодательная комиссия собралась летом 1767 года в знаменитой Грановитой палате московского Кремля. Но прежде чем «Наказ» был представлен комиссии, он был более чем наполовину урезан из-за резкой оппозиции дворянских кругов и при молчаливом согласии императрицы. Впрочем, осталось еще так много, что выборные представители в комиссии при зачтении «Наказа» от умиления прослезились.

Вскоре всем стало ясно, что хотя предлагаемые «Наказом» принципы и благородны, но совершенно непригодны для свода российских законов. Кроме того, комиссия вследствие своего состава и численности не имела необходимой квалификации для выполнения своей задачи — создания свода законов. После того как в Москве прошло двести заседаний, она была переведена в Петербург, затем из-за турецкой войны перенесена и постепенно, не заседая больше, канула в Лету. Практического значения для действительного развития России и это начинание «commenceuse par profeession» не имело. Единственным актом Большой комиссии было единодушно принятое присвоение Екатерине титула «Великой».

Тем не менее комиссия вызвала побочный результат, не связанный с ее задачами. Со всех концов и от всех слоев империи в нее посылались подробные отчеты о положении дел. Императрица усердно изучала эти сообщения и, по ее собственным словам, «получила освещение и знание обо всей империи». И, без сомнения, сделала некоторые выводы.

Продолжительные исторические последствия имели государственная политика унитаризации и осторожные меры по русификации, проводимые Екатериной.

Она провозгласила самостоятельность губерний, внешне поощряя местное самоуправление, но в целом сохранив характер империи как военно-полицейского государства, которое опирается на централизованный чиновничий аппарат и управляется дворянством. В ходе европеизации механизма управления она разработала «Учреждения для управления губерний», при этом количество губерний сильно возросло (с 8 до 50), а расшатавшаяся система управления была поставлена на новую, лучшую основу (1775 год). Одновременно она попыталась передать сословиям в отдельных губерниях в ограниченном размере собственные функции управления. Города также должны были получить ограниченное самоуправление[4] благодаря новому городскому положению. При этом, по совету лифляндского графа Сиверса, она руководствовалась примером так называемых остзейских провинций Лифляндии и Эстляндии, которые принадлежали России всего пятьдесят лет. Однако в этих провинциях, в отличие от российской глубинки, политические и социальные учреждения органически выросли в рамках общего европейского развития. В русских губерниях для подобных реформ отсутствовали необходимые предпосылки, так что эти начинания практически ничего не дали. Кроме того, принцип самоуправления по существу находился в таком резком противоречии с самодержавием Екатерины, которая в соответствии с русскими традициями царствования видела в сословиях «орудие государственной дисциплины», что в результате местное управление, пусть и называвшееся самоуправлением, стало органом центрального управления.

Проводя реформу управления, Екатерина стремилась одновременно к унификации империи в великорусском духе. Еще более, чем прежде, она сама старалась быть русской. Однажды после кровопускания она высказала надежду, что у нее сцедили последнюю каплю немецкой крови. В кадровой политике там, где это только было возможно, предпочтение отдавалось русским. Со времени восхождения на престол все фавориты и любовники Екатерины были русскими. Позднее период ее правления был назван «самым русским веком в русской истории» (Амфитеатров). Это выразилось также в политике Екатерины в отношении так называемых подданных-«инородцев». В этой связи интересны не столько азиатские народы, находившиеся большей частью на очень низкой ступени культуры, сколько нерусские подданные императрицы в европейских западных областях, прежде всего немцы в остзейских губерниях, финны и позднее — после раздела — поляки. Особую роль при этом играли украинцы, именовавшиеся малороссами и испытывавшие сильное раздражение против великороссов. Эти народы имели свои исторически обусловленные, регионально ограниченные особые права (привилегии) и вследствие этого занимали в Российской империи особое положение как в национальном или конфессиональном, так и в политическом отношении. Целью Екатерины было добиться в этих областях по возможности значительной ассимиляции с великорусскими условиями.

Начала этой политики также восходят к первым годам ее правления. Назначая князя Вяземского генерал-прокурором (1764 год), она собственноручно составила для него инструкцию, где сказано следующее: