К этому добавились ошибки мелиораторов при осушении речных пойм. В ряде случаев их работы вызывали переосушку пойм и потерю ими прежней сельскохозяйственной ценности. К сожалению, предупреждения ряда исследователей об ошибочности одного осушения (без орошения) пойм, о необходимости сохранения влажных фрагментов пойм со старицами, болотами, озерцами, о важности сохранения лесной растительности по берегам рек не были услышаны. Сведение лесо-кустарниковой растительности, распашка пойменных лугов дополнительно привели к разрушению пойм как ландшафтно-геохимических барьеров [141] .
В советские времена наметилась вредная традиция, по которой акватории и ложа искусственных водоемов, острова и даже накопляемые массы воды оказались в полубесхозном состоянии. Чтобы не отвечать за состояние водохранилищ, в Минэнерго СССР старались игнорировать хозяйственную связь между гидроузлом и вновь созданным водоемом; в бухгалтерском учете эта связь отсутствовала.
Настоящим бичом ряда водохранилищ было (и остается) их заиление. Противоэрозионные лесонасаждения и илофильтры из кустарников обычно передавались в ведение лесхозов, у которых не было особой обязанности заботиться о состоянии водохранилищ. Такой обязанности не было у колхозов, совхозов и других землепользователей, если противоэрозионные насаждения и сооружения на оврагах, балках передавались в их пользование.
Хозяевами многих ГТС являются сами заинтересованные водопользователи. Но значительная часть ГТС эксплуатируется и находится на балансах специализированных водохозяйственных организаций, которые обслуживают конечных водопользователей. Есть все основания, чтобы различать те и другие ГТС; однако гидрологическая наука и гидротехнические руководства такого различия не проводят. Не делает различия между ГТС неодинакового хозяйственного статуса и водохозяйственная статистика, а в вместе с нею – и водное законодательство.
Всего в современной России эксплуатируется более 65 тыс. отдельных ГТС и их комплексов. Из них 36 тыс. водозаборных и сбросных сооружений, около 10 тыс. километров защитных дамб и водооградительных валов, 29 тыс. водохранилищ, прудов, накопителей жидких отходов. В государственной собственности находится пятая часть от общего количества сооружений, более половины переданы в частные руки (АО и прочие частные компании), о собственниках 8 % вообще ничего не известно.
Многие ГТС находятся в плохом техническом состоянии. Аварийность российских ГТС в 2,5 раза превышает среднемировой показатель. По материалам Рабочей группы к заседанию межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологическое безопасности 26 июля 2001 г., около 22 % ГТС требуют капитального ремонта, в целом 3 тыс. российских ГТС находятся в аварийном или пред аварийном состоянии. Эти печальные данные подтвердились во время наводнений на юге России в 2002 г.
К числу основных предпосылок высокой аварийности можно отнести дефекты при изысканиях, проектировании и строительстве, неправильная оценка гидрологической обстановки, ошибки эксплуатации. В результате страдают не только ГТС, но и береговые зоны рек и водохранилищ. Вредное воздействие вод приводит зачастую к крупномасштабным береговым деформациям [142] .
Правовое регулирование гидротехнической и мелиоративной деятельности в Российской империи, а затем в СССР не отличалось совершенством и фундаментальностью, страдало разобщенностью и эпизодичностью [143] (подробнее см. § 2).
Россия расположена в разных природно-климатических зонах, что обусловило многообразие видов мелиорации. В одних областях господствовало осушение, а в других – обводнение и орошение. При этом значительная часть России всегда была в зоне «рискованного земледелия».
В советский период ключевые решения в области мелиорации принимались в условиях командной системы. При этом уполномоченные государственные органы (союзные и республиканские министерства мелиорации и водного хозяйства), когда они действовали в качестве независимых ведомств, не отвечали за конечные результаты. Только в конце XX в., в условиях рыночной реформы, был разработан и принят Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее – Закон), который возложил (как это и должно быть) ответственность за сельскохозяйственную мелиорацию на органы сельского хозяйства.
Этот Закон определяет и применяет такие понятия, как мелиорация земель, мелиоративные мероприятия, мелиорируемые земли, мелиоративные системы (ст. 2 «Основные понятия»). Мелиорация земель (от латинского «улучшение») – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агромелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Сами мелиоративные системы – комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), которые обеспечивают создание оптимального водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях. Мелиорированные земли – это земли, где уже проведены мелиоративные мероприятия; мелиорируемые земли – это земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий.
Согласно ст. 11–16 Закона «О мелиорации земель», мелиоративные системы и отдельно расположенные ГТС могут быть во всех формах собственности: государственной (Федерации и ее субъектов); муниципальной; частной. Частная собственность физических и юридических лиц возможна на мелиоративные системы как общего, так и индивидуального пользования. Предусматривается также вариант общей собственности двух или нескольких лиц на мелиоративные системы. Из статьи 2 Закона мы узнаем, что государственными мелиоративными системами являются те из них, которые, находясь в государственной собственности, обеспечивают межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту. К государственным относятся также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения государственного значения.
Однако, чтобы распределить ГТС между эффективными собственниками, декларативных положений о формах собственности недостаточно. В статьях Закона нет конкретного порядка распределения мелиоративных сооружений и отдельных ГТС между собственниками. Поскольку земли под ними выступают в виде «принадлежности», то не совсем ясным оказывается их правовой статус.
Исключается широко бытовавшая в прошлом практика навязывания землепользователям различных мелиоративных мероприятий. Владельцы земли могут сами проводить оросительные и осушительные работы, строить пруды и иные водоемы. Но их права ограничены определенными требованиями Закона. Статья 32 Закона «О мелиорации» содержит главное экологическое требование к проведению мелиоративных мероприятий: они не должны приводить к ухудшению состояния окружающей среды и подчиняются требованиям земельного, водного, лесного, фаунистического, горного и природоохранного законодательства.
Закон поощряет владельцев земли принимать меры по ее капитальному улучшению, но ничего говорит о том, требуется ли составлять проекты таких улучшений, а если требуется, то кто и как должен их утверждать. Очевидно, что некоторые улучшения не нуждаются в санкции властей. Например, если хозяин убирает с поля камень, вырубает захвативший пашню кустарник, то он может делать это и без санкции уполномоченного органа. Но если он проводит осушительный канал, то действие канала (как положительное, так и отрицательное) может сказаться и на соседних участках. Такие работы, как представляется, должны быть под контролем органов власти. Учитывая большое разнообразие мелиоративных мероприятий, списки их, требующие и не требующие санкции властей, необходимо разрабатывать на местах; для федерального закона эта задача неподъемна.
Согласно ст. 3 Закона «О мелиорации земель» предусмотрено приоритетное действие международных договоров, норм и общепризнанных правил в сфере улучшения земель. Однако закон не уделяет внимания трансграничным мелиоративным системам, которым могут быть посвящены межправительственные соглашения и договоры. По свидетельству специалистов, некоторые мелиоративные системы России, возникшие в советский период, имеют межгосударственное значение. Так, Палласовская оросительно-обводнительная система (Волгоградская область) питает водой аналогичную Джаныбекскую систему (Западно-Казахстанская область). Обе эти системы управляются разными организациями, находящимися в собственности двух разных государств. Технологическая взаимосвязь и правоотношения между ними основаны на выработанных в советские времена проектных решениях [144] . Нам представляется, что в условиях СНГ такие давнишние решения желательно подтвердить или при необходимости изменить.