Из приведенного перечня водоохранных мероприятий следует, между прочим, что основной их массив выполняют региональные органы и муниципалитеты. Вклад федерального «собственника» водных ресурсов несопоставимо мал. Напрашивается вывод, что федеральная собственность должна «отступить», ибо в ее рамках федеральная власть не справляется со своими обязанностями по охране вод и рациональному их использованию.
В самой столице проблемой охраны вод занимаются Правительство Москвы и экологический консультативный совет при мэре. Согласно проекту экологической среднесрочной программы на 2003–2005 гг. предусматривалось сократить сбросы вредных веществ на 5 тыс. тонн в год, увеличить долю очистки поверхностных стоков, создать возле всех малых рек водоохранные зоны. Экспериментальное восстановление 16 водоемов началось в 2003 г. [180] .
Зонирование в черте города
В статьях 83–86 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые или предназначенные для застройки и развития населенных пунктов и отделенные их чертой от земель других категорий. Статья 85 определяет структуру городских земель. Все земли города подразделяются на отдельные территориальные зоны: жилую; общественно-деловую, производственную; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационную; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов и иные. Согласно действующему ныне законодательству, водопокрытые и водообслуживающие земли города не выделены в особую зону. Они могут быть рассредоточены по различным территориальным зонам.
Это положение нельзя признать обоснованным. Указанные земли имеют высокую инвестиционную привлекательность. Занимаемые ими площади играют важную градообразующую и в то же время экологическую роль. Поэтому есть основания выделить их в особую зону. Для Москвы такое выделение давно напрашивается [181] . Указанную зону можно назвать «зоной водохозяйственного использования». Зоны водохозяйственного использования особенно важны для крупнейших городов с обширными водными акваториями: Москва, Санкт-Петербург, некоторые другие мегаполисы, имеющие крупные площади под реками, озерами, заливами и т. п. Статья 85 ЗК РФ не запрещает выделение «иных территориальных зон» помимо названных в ней. Для выделения таких зон необходимо решение городских властей. Именно они должны решать, выделять самостоятельную зону водохозяйственного использования или ограничиться выделением особо охраняемых акваторий и земельных участков при них. Как и все остальные зоны, зона водохозяйственного использования должна иметь свой регламент и обеспечивать экологически грамотную хозяйственную эксплуатацию этих уязвимых объектов. Примечательно, что по такому пути пошли некоторые регионы. Согласно Правилам землепользования и застройки в городе Хабаровске (утв. решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 г. № 211), выделяется зона водных объектов. Она понимается как зона земель, занятых водными объектами, и включает в себя акватории реки Амур и малых рек. Все виды использования названных земель требуют специального согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления водного фонда. Вместе с тем далеко не всегда ясно, проходит граница города, поселка только по берегу прилежащего к нему водного объекта или захватывает также сам этот объект. Например, такой вопрос возникает в Санкт-Петербурге в отношении прилегающей к нему морской части, имеющей название Невской губы и соответствующие гидрографические характеристики. В этой части ни Водный, ни Земельный, ни Градостроительный кодекс никакой помощи городским, поселковым властям не оказывают.
Водные объекты могут включаться в особо охраняемые природные территории. В Москве насчитывается 111 особо охраняемых природных территорий, занимающих 7300 га площади [182] ; 19 малых рек, долины которых включены в особо охраняемые природные территории. Это реки: Сетунь, Химка, Чермянка, Раменка, Серебрянка (Измайловка), Ичка, Битца, Сходня и другие. Совмещенные с прудами, родниками, лугами, заболоченными участками, они являются неотъемлемой частью прилегающих к ним лесных массивов и зеленых зон. «Легкие Москвы» (Лосиный остров) имеют в своем составе исток Яузы и некоторых ее притоков, систему прудов, а также Верхне-Яузскую систему болот за пределами города [183] . Последняя занимает площадь около 1 тыс. га и является прибежищем для птиц и рыб. В этом смысле столичные и подстоличные особо охраняемые природные территории в известной мере выполняют функции земель водного фонда, а также земель лесного фонда, не являясь формально таковыми. Надо отметить, что Москва не всегда бережет свои природные сочетания воды и леса. Так, на ее ближней южной окраине в Кунцеве лес на правобережье Сетуни был частично вырублен, чтобы освободить место для элитной жилой застройки.
Поскольку ряд городских водотоков начинается в Подмосковье или имеет там свое продолжение, упомянутая зона водохозяйственного использования могла бы слиться с пригородными землями водного фонда.
Водные объекты в пригородных зонах
Водное законодательство не предусматривает особого правового режима водных объектов и их водоохранных зон в пригородах. Однако некоторые особенности природопользования для пригородных зон устанавливаются в законодательстве о земле и капитальном строительстве.
Пригородные и зеленые зоны имеют для крупных городов большое экологическое значение. Хотя в границы городов они не входят, названные зоны должны быть зафиксированы в генпланах городов и комплексных схемах городского планирования.
Законодатель считает пригородные зоны продолжением социальной, природной и хозяйственной территории города. Их главная особенность заключается в том, что градостроительная деятельность и прочее использование территории пригородной зоны осуществляется с учетом интересов населения города. Пригородные зоны используются для сельского хозяйства, рекреации и т. д. В ряде случаев они рассматриваются как пространственный резерв для развития города. Но категории «пригородные земли» в государственном земельном учете (кадастре) нет. Земли пригородных зон принадлежат к разным категориям земель, в том числе и к землям водного фонда.
Входящие в пригородные зоны зеленые зоны, а вернее, подзоны, выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции, в них запрещена хозяйственная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. В Москве и ее пригородах зеленые зоны являются, в сущности, природным буфером столицы. Российское право знает такую категорию, как лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП). Вокруг Москвы он был установлен в 1930 г., а затем расширен – в 1960-х гг. В числе других функций он был призван оберегать и очищать водные ресурсы естественных и искусственных водотоков и водоемов.
Следует признать, что указанные охранительные режимы зачастую не соблюдаются. Необоснованное промышленное освоение земель, их застройка, вырубка лесов и зеленых насаждений нарушает позитивное воздействие зеленых поясов на их мегаполисы. Леса вокруг Москвы с 90-х гг. XX в. сокращаются как «шагреневая кожа». Это обусловлено как «коттеджным бумом», так и разрастанием в первые годы XXI в. подмосковных городов. Сокращение лесистости зеленых зон вызывает нарушение механизмов самоочищения в пригородных реках, озерах, водохранилищах, каналах. Местные власти используют высокую ценность этих земель в коммерческих целях. Продажа лесных участков под застройку в Ближнем Подмосковье привела к тому, что его лесистость упала до 30 % (и это в парковых и зеленых зонах!), тогда как в Дальнем Подмосковье она достигает 45 %. Отвод под строительство и иные хозяйственные нужды прибрежных земель реки Москвы, канала Москва-Волга, озера Сенеж, Истринского, Клязьминского и Учинского водохранилищ привел к угнетению, а в некоторых случаях к гибели ценных природных комплексов Подмосковья [184] .
Зеленая зона вокруг столицы является предметом спора между Москвой и Областью. Было предложено компромиссное решение: передать ее в ведение федерального органа – Минприроды России. Но пока никакого решения не принято. Таким образом, пригородные водные объекты вместе с обрамляющими их лесными участками не обрели еще должного хозяина.