Данный подход демонстрирует вполне обоснованную позицию, которая заключается в том, что бассейны крупных рек и озер, а также подземных вод являются объектом водных отношений, в том числе охранных и управленческих их разновидностей.
Бассейновые соглашения и советы
Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов – важный организационно-правовой механизм, призванный обеспечить большую гибкость и динамичность государственного управления в сфере водного хозяйства. Правовая основа этого механизма была заложена в ст. 120 ВК РФ 1995 г. Но ВК РФ 2006 г. не предусматривает, хотя и не запрещает, сам институт бассейновых соглашений, а следовательно, их можно заключать. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 284 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» в первоначальной редакции обязывало названное агентство организовывать подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов. Однако позже данное положение из правительственного постановления было удалено.
Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от административных границ. В сущности, бассейновые соглашения для водной системы должны играть ту же роль, что договоры водопользования для отдельных водных объектов. Но «бассейновые договоры» носят более природоохранный характер по сравнению с договорами о водопользовании. Бассейновые отношения тем более важны, что наша страна располагает крупнейшими реками Евразии (Волга, Обь, Енисей, Лена) и обладает уникальной возможностью решения важнейших эколого-экономических проблем на основе бассейнового по своему характеру управления. Удачный опыт бассейнового управления в России относится к советскому времени. В условиях демократической России первые бассейновые соглашения были заключены в 1993–1994 гг. К 2003 г. их было подписано около двух десятков по крупнейшим водным системам России.
В рамках каждого бассейнового соглашения создавался координационный бассейновый совет, в который входили не только федеральные и региональные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, общественные объединения и водопользователи. Кроме того, для реализации бассейновых соглашений допускалось создание гражданами и юридическими лицами фондов, средства которых предназначались для осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.
С принятием нового ВК РФ 2006 г. отечественные бассейновые советы справедливо именуют «бассейновыми совещаниями» – в силу их рекомендательного характера.
Долгое время Правительством Российской Федерации не был определен статус бассейновых советов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие постановлений Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 727 «О порядке создания и деятельности бассейновых советов» [193] и от 30 ноября 2006 г. № 728 «О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов» [194] .
Бассейновые советы создаются решением Росводресурсов сроком на 5 лет, их возглавляет руководитель территориального органа Росводресурсов, заседания протоколируются, а решения принимаются простым большинством голосов. В настоящее время в данный орган входят следующие заинтересованные стороны: федеральные органы, органы субъектов Федерации, органы власти местного самоуправления, водопользователи, общественные объединения и (по местным особенностям) общины коренных малочисленных народов. Обычно в бассейновые советы включаются представители Росприроднадзора, Ростехнадзора, Росгидромета, Росрыболовства, Россельхознадзора и т. д. Количественный и персональный состав советов утверждается Росводресурсами по представлению заинтересованных сторон.
Бассейновые советы обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти. Предполагается, что эта программа будет учтена в бюджетах различных уровней. Уже в 70-е гг. XX в. в СССР налаживались пробные бассейновые механизмы. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно целлюлозно-бумажных комбинатов – основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал не только улучшению очистки их сточных вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.
Положительный опыт бассейновых соглашений и советов накоплен во многих странах мира. В ряде европейских государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми структурами в управлении водным хозяйством, они имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются «бассейновыми парламентами». В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности.
В США в с свое время сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражалось не только в бассейновых органах управления, но и в специальных бассейновых соглашениях. Так, например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках Бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничали четыре штата и федеральное правительство. (В настоящее время бассейновые комиссии в США упразднены ради экономии бюджетных средств). В соседней Канаде с 60-х гг. XX в. между федеральными органами и провинциями было подписано около сотни соглашений по охране вод [195] .
После неоднократных обращений российское руководство приняло принципиальное решение об изменении в системе управления водным хозяйством. В Водной стратегии России до 2020 г. концептуально заложено формирование системы и организация деятельности бассейновых советов, которые из координационных органов поэтапно превратятся в органы, принимающие важные управленческие решения в рамках бассейнового округа. Именно бассейновые советы становятся ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой водохозяйственной политики России.
Другие бассейновые правовые методы
Бассейновые подходы к управлению российским водным хозяйством не исчерпываются лишь бассейновыми соглашениями и советами. Это можно проследить на примере Волжско-Камского бассейна, официально признанного в 1994 г. экологически неблагополучным регионом. В 1991 г. была создана Волжская природоохранная прокуратура. В нее входило 15 межрегиональных подразделений. Такой межрегиональный прокурорский надзор позволял более детально вникать в существо возникающих вопросов и конфликтов. В результате Волжская прокуратура накопила большой опыт в деле охраны природы. В частности, она надзирает за соблюдением не только водного, но и лесного законодательства. Волжская природоохранная прокуратура в 1998–2000 гг. выявила в бассейне около 1171 затопленных и полузатопленных плавательных средств, половина из которых оказались бесхозными [196] .
В последние годы готовится законопроект «Об экологическом оздоровлении реки Волги и ее притоков, о восстановлении и сохранении природных комплексов Волжского бассейна». Как видно из названия законопроекта, он исходит из понимания Волжского бассейна как одной большой экосистемы. Недостатки этого проекта кроются в его краткости и отсылочном характере. Пока что авторы проекта не выработали в нем достаточной юридической «начинки», чтобы считать законопроект подготовленным [197] .
Бассейновый характер носит охрана малых и средних рек, являющихся в степной зоне источником водоснабжения для населенных пунктов, промышленности, сельского хозяйства. Такова ситуация в Ростовской области, где местные реки частично обезводились и лишились подпитки из-за заглохших ручьев и родников. Этот результат во многом был обусловлен отданной в свое время непродуманной «командой», по которой площадь пашни подлежала увеличению любой ценой; из-за этого колхозы и совхозы вынуждены были распахивать луговые участки вплоть до уреза воды.