Международные договоры между членами СНГ
Целый ряд рек протекает на территории двух и более среднеазиатских государств, а иногда являются границами для всего СНГ (таджикско-афганской границей служит река Пяндж). Речь идет не только о самых крупных из них – Амударье и Сырдарье, но и о некоторых их притоках. Указанные водные объекты трансграничны и образуют бассейн Аральского моря, которому следовало бы находиться под управлением региональной организации [322] . Такой организации придется заняться не только природоохранными, но и социально-экономическими проблемами. Ведь исчезновение Арала привело к разрушению экономики Приаралья, оттоку населения, лишившегося рабочих мест. Еще в советские времена ухудшение качества питьевой воды и общего состояния окружающей среды привело к самому высокому в СССР росту заболеваемости и смертности на берегах Арала. Именно по этим социально-экономическим и демографическим причинам в Казахстане был принят Закон 1992 г. «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье» [323] .
В январе 1994 г. президенты пяти стран центральноазиатских государств приняли программу конкретных действий по улучшению экологической обстановки в этих государствах. Она обязывает стороны-участницы представить технико-экономические разработки по проблеме донорской подпитки рек Аральского бассейна от внешних источников. Надо надеяться, что введение управления по отдельным бассейнам и ирригационным зонам (к примеру, выделение дельты Амударьи) будет оптимальным организационным решением проблемы. Кроме того, стороны договорились о создании Международного Фонда спасения Арала (МФСА) и Международной координационной водной комиссии (МКВК).
Поскольку Закавказские суверенные республики не велики по размерам, их крупные реки (Кура, Араке) являются трансграничными. Начинаются они вне границ СНГ (Турция, Иран). Именно поэтому международный статус этих рек представляется оптимальным решением; он может распространиться на некоторые другие водные объекты их бассейна. Эти реки не всегда бывают судоходными; их международное использование носит главным образом энергетический и ирригационный характер. В 1960–70-е гг. в бассейне названных рек были построены плотины и наполнены водохранилища многофункционального значения (например, Араксинское).
Правовой институт земель водного фонда по законодательству стран СНГ
Категория земель водного фонда существует в праве бывших союзных республиках с начала 1970-х гг. Процесс экономических реформ не привел к отмене деления земельного фонда на семь известных категорий. В правовой науке сравнительно давно сложилось убеждение, что земли, сопряженные с водными объектами, нуждаются в особом правовом режиме. Их использование должно быть связано с водой или, во всяком случае, таким, чтобы не повредить водным объектам. Это убеждение повлияло на водное право, которое восприняло идею о запрещении или ограничении такого хозяйственного использования земель водного фонда (например, рядовой застройки), которое способно негативно повлиять на водные объекты. Чуждые водному хозяйству виды использования не должны мешать приоритетному использованию. Они возможны лишь как второстепенные и временные. Так, например, допустимо выделение участков под сенокос и огороды. С другой стороны, особый режим рассматриваемой категории земель нужен, чтобы заставить землепользователей осуществлять меры против возможного вредного воздействия вод (береговой эрозии, селей, наводнений и т. д.).
Соблюсти приведенные требования можно различными путями. Для государства наиболее легкий путь заключается в сохранении публичных форм собственности на земли водного фонда. Это предусмотрено земельным законодательством практически всех государств Содружества. В частности, Закон Казахстана «О земле» 2001 г. исключает частную собственность на земли водного фонда (как и лесного фонда). Такая категоричность законодателя объясняется еще и климатическими причинами. Лишь ЗК Украины 2001 г. допускает, помимо публичных форм собственности, частную собственность на земли водного фонда.
Предпочтение, которое оказано публичным формам собственности на земли водного фонда, отнюдь не исключает постоянного или временного пользования, а также аренды частными лицами участков названной категории. Данные отношения могут быть построены на договорной основе и обеспечивать эффективный и правомерный контроль за состоянием «водных» и «приводных» земель.
Деление земель на категории ставит задачу правильного их разграничения. Не в последнюю очередь это касается и земель водного фонда.
Земельные кодексы и законы стран СНГ подходят к этому вопросу стереотипно. Они сводят земли вводного фонда к трем частям: земли водопокрытые, прилегающие к воде, а также земли, занятые объектами водного хозяйства [324] .
В Земельных, а иногда и в Водных кодексах перечислены виды водных объектов, вокруг которых должны назначаться земли водного фонда, начиная от морей и кончая прудами. В перечисление попадают и такие экзотичные объекты, как ледники и снежники (ЗК Таджикистана 1990 г.), азербайджанский сектор Каспия (ЗК Азербайджана 1999 г.). Новшеством Земельных кодексов Украины 2001 г. и Азербайджана 1999 г. является признание островов землями водного фонда. Это решение имеет некоторые основания относительно речных и озерных островов, являющихся, по мысли еще римских юристов, своеобразным продолжением дна. Но в части морских островов оно не бесспорно.
В качестве прилегающих к воде земель называют всевозможные зоны защиты, полосы отвода, береговые полосы водных путей. Эти «ленты» имеют разное назначение:
1) защита водных объектов от негативного воздействия со стороны (загрязнения, засорения, истощения);
2) обслуживание интересов транспорта, рыбного и самого водного хозяйства;
3) размещение и обслуживание водохозяйственных объектов (ГТС).
В советский период ирригационное строительство было непрерывным; каналы и водохранилища украсили республики Закавказья. В одной лишь Армении в 60-е гг. XX в. число многообразных ГТС достигало 3200.
В близкой к странам СНГ Монголии в 1990-е гг. категория земель водного фонда включала в себя только 1,1 % от общей массы земельного фонда. Такая небольшая доля была, видимо, вызвана редкостью сети поверхностных водных объектов [325] . Закрепление в Монголии публичной собственности на водные объекты и «прежних» правовых режимов приводных земель означает продолжение действия прежнего права об охране природных ресурсов [326] .
Статус и проблемы водоохранных и береговых зон
Практически во всех странах Содружества существует правовой институт водоохранных зон (полос). Данный институт можно считать смежным для водного и земельного права, так как в целях защиты вод от вредного воздействия со стороны он предусматривает существенные ограничения хозяйственного использования приводных земель. Следует отметить, что «инструмент» водоохранных зон может быть применен как к морской акватории, так и к континентальным водам. Правовые нормы о водоохранных зонах содержатся в водных и земельных кодексах, правительственных постановлениях и даже в отдельных законах. На примере Молдовы можно показать, какое внимание законодательство некоторых независимых государств уделяет водоохранным зонам и полосам вдоль рек и водоемов. Так, например, молдавский Закон от 27 апреля 1995 г. «О водоохранных зонах и полосах рек и водоемов» определяет порядок их создания, использования и защиты [327] .
На принятие этого закона повлияла практика орошения террас речных долин.
Украинское законодательство (гл. 12 ЗК 2001 г.) предусматривает используемые для водного транспорта береговые полосы водных путей (аналог российского бечевника), полосы отвода для водохозяйственных сооружений и искусственных водных объектов, а также прибрежные защитные полосы рек, ручьев, озер, водохранилищ, прудов, морских заливов, лиманов, самого моря. Правовой режим прибрежных защитных полос аналогичен российскому, а сами они входят в пределы водоохранных зон. Но, по формулировке Кодекса, остальная часть водоохранных зон не включена в категорию земель водного фонда. В этом состоит некоторое различие с российскими аналогами. В настоящее время, по российскому законодательству, земли водного фонда могут не охватывать водоохранных зон. В пределах украинских водоохранных зон и прибрежных защитных полос запрещено использование стойких и сильнодействующих пестицидов, устройство кладбищ, скотомогильников, полей фильтрации.