В настоящее время некоторые ученые и дипломаты ставят вопрос о признании Волги и Урала международными реками. На признании Волги международной рекой настаивает Казахстан, через территорию которого проходит рукав выходящей из Волги реки Ахтубы. На основании этого южный сосед России стремится получить право прохождения судов под его флагом по Волге, Волго-Балту, другим каналам и озером с выходом в Балтийское море.
Вот уже второе десятилетие российско-казахстанская граница разделяет на две части бассейн реки Урал. Это создает свои проблемы, которые целесообразно решать с помощью признания международного статуса этой реки.
Еще более острой является проблема распределения водных ресурсов Иртыша. Строительство китайской стороной канала «Черный Иртыш – Карамай», забирающего воду из верховьев Иртыша, грозит экологической катастрофой для прииртышских районов России и Казахстана, расположенных ниже по течению. Нуждаются в согласовании с соседями и некоторые другие водохозяйственные планы Китая [381] .
§ 6. Проблемы правовой охраны ресурсов Арктической зоны
Начало XXI в. было отмечено новым этапом исследования Арктической зоны как международного пространства. Этому способствует сокращение ледового покрова, которое происходит в силу потепления климата. Достоянием широкой общественности стали новые карты рельефа дна Северного Ледовитого океана. В ходе последних Российских экспедиций изучались хребты Ломоносова и Менделеева, а также зоны стыка этих хребтов с континентальным шельфом. 1 августа 2008 г., достигнув Северного полюса, российская экспедиция установила на морском дне Государственный флаг Российской Федерации и взяла пробы грунта. Российская сторона вновь поставила вопрос о границах континентального шельфа приарктических государств [382] .
Чрезвычайно уязвимая, но богатая природными ресурсами Арктическая зона пока не защищена фундаментальным договором, объединяющим Россию, США, Канаду, Данию, Норвегию, а также Исландию и Швецию. В 1990-е гг. по проблеме защиты арктической среды был принят ряд международных деклараций. Уже не первое десятилетие действует Международный арктический научный комитет (МАНК), а также Программа арктического мониторинга и оценки [383] .
В 1996 г. был создан Арктический совет, направленный на координацию и взаимодействие между государствами с привлечением объединений коренных народов и других жителей Арктики, особенно по проблемам устойчивого развития и защиты арктической окружающей среды. Большая часть программ и проектов связана с экологическим измерением устойчивого развития. Эти программы и планы призваны обеспечить предупреждение, готовность и реагирование на чрезвычайные ситуации, защиту арктической морской среды, сохранение арктической фауны, оценку влияния на климат Арктики.
Свыше десятка лет своего существования Арктический совет закладывает прочную основу для продолжения сотрудничества во имя устойчивого развития в Арктике. В его программах и проектах принимают участие ЕС, МОК, ЕЭК ООН [384] .
В международно-правовой науке продолжаются споры о режиме Арктики. Наиболее близки позиции России и Канады.
Как известно, два названных государства придерживаются доктрины национальных секторов , что отразилось в их национальном законодательстве. Суть ее – в признании особых прав (но все-таки не суверенитета) названных держав в своем «треугольнике», основой которого является арктическое побережье государства, а вершиной – Северный полюс [385] . Однако США, Дания и Норвегия официально не объявляли об их правах на соответствующие секторы Арктической зоны.
Спорная доктрина национальных секторов не может и не должна быть основанием для нарушения принципиальных положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Согласно названной Конвенции, на Арктическую зону распространяются режимы внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря. В силу этих норм государственная граница приарктических держав проходит по внешней границе территориального моря. Острова и архипелаги в пределах российского сектора являются территорией Российской Федерации. Ведь еще Российская империя (в 1916 г.) и СССР (в 1925 г.) заявляли о включении в свой состав всех земель, являющихся продолжением на север Сибирского континентального плоскогорья. Таким образом, в части островов и архипелагов доктрина национальных секторов имеет под собой твердую почву. Однако как раз на многих принадлежащих России островах и архипелагах российская арктическая деятельность совсем недавно переживала явный упадок, что вызывало тревогу российской общественности.
Нередко на международном уровне ставился вопрос об интернационализации Арктической зоны в пользу ведущих государств и их объединений (Китай, Евросоюз и т. д.). Но в любом случае острота разнообразных проблем арктической зоны рано или поздно заставит международное сообщество подписать международный договор об Арктике. Неудивительно, что уже почти полвека действует Договор об Антарктике 1959 г. Как представляется, в случае разработки и подписания приарктическими и иными государствами фундаментального международного договора об Арктике российской стороне целесообразно настаивать на включении в данный договор:
системы природоохранных норм, запрещающих или ограничивающих транспортировку опасных материалов и грузов;
требований к усиленному поиску и использованию альтернативных нефти и газу источников энергии в арктической зоне;
положений по сокращению присутствия вооруженных сил (ВМФ и ВВС) всех государств в Арктической зоне.
Участниками этого гипотетического договора, по всей видимости, станут не только приарктические государства. Ими вполне резонно захотят быть все ведущие государства мира.
Через российский сектор проходит Северный морской путь (далее – Севморпуть), признанный национальной коммуникацией России. Севморпуть приходится главным образом на внутренние морские воды, территориальное море, исключительную экономическую зону России; лишь некоторые участки трасс проходят в открытом море. С 1991 г. Севморпуть открыт для судоходства иностранных государств, что предусматривается в российском законодательстве. Суда под иностранными флагами имеют доступ к трассам Севморпути на недискриминационной основе, но под контролем Администрации Севморпути при Минтрансе России и специальных российских навигационных служб.
В силу массивности ледового покрова и сложных метеорологических условий высока опасность гибели судов, в том числе из числа танкерного флота, что может повлечь за собой загрязнение арктических вод опасными и вредными веществами. Между тем арктические природные комплексы чрезвычайно уязвимы. В свое время, в 1969–1970 гг., совершилось экспериментальное плавание танкера «Манхэттен» в условиях канадских полярных вод. Оно выявило высокие риски для деятельности в этих водах танкерного флота.
Для решения задач обеспечения безопасности судоходства и предотвращения загрязнения, вызванного транспортной деятельностью, в 1998 г. был разработан Международный кодекс безопасности судов, осуществляющих плавание в полярных водах (иное название – Полярный кодекс ). В Полярном кодексе предусмотрены повышенные требования к конструкции судов, их остойчивости, делению на отсеки, а также к средствам предотвращения загрязнения морской среды. В Полярном кодексе предусматриваются и повышенные требования к экипажу: его составу, квалификации и опыту плавания в полярных водах. Однако Полярный кодекс – акт международного «мягкого» права, плод международной инициативы, не являющийся обязательным [386] .
Серьезным загрязнителем вод является и военно-морской флот (ВМФ), в том числе и подводный. При этом негативное воздействие со стороны ВМФ скрыто завесой секретности. Но помимо усиления контроля над ВМФ перед законодателем и правоприменителем стоит задача демилитаризации Арктики.
Исключительное экономическое значение для будущего имеет мощный горнопромышленный пояс Севера России (он охватывает и Арктическую зону). Но параллельно с освоением месторождений полезных ископаемых происходят негативные процессы: загрязнение, засорение и истощение природной среды. Добыча углеводородов на шельфе и их транспортировка в полярных водах (пока только в проектах) являются одними из наиболее опасных видов антропогенного воздействия на природу. Известно, что увеличение объемов перевозки нефти морскими судами приводит к росту случаев и объемов разлива нефти. Риски при освоении нефтегазовых месторождений на Арктическом шельфе выше, чем в других районах Мирового океана, что обусловлено сложными природно-климатическими условиями, необходимостью применения уникальных технологий и оборудования, недостаточным уровнем развития инфраструктуры. В России для обеспечения необходимого уровня безопасности морской деятельности создается Комплексная системы безопасности освоения минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа. Ведь со временем именно на континентальный шельф переместится центр добычи углеводородов.