Тяжелая задача выпала на долю Екатерины: она получила государство от своих предшественников в крайнем расстройстве, описание которого она оставила в своих записках. Финансы были истощены, армия два месяца не получала жалованья, торговля находилась в полном упадке, так как продажа многих товаров была отобрана в монополию; в государственном хозяйстве не было никакой системы, военное ведомство было в долгах, а морское едва влачило свое существование, находясь в крайнем пренебрежении; духовенство было недовольно отнятием у него земель; заводские и монастырские крестьяне почти все были в открытом непослушании властям, а к ним готовы были присоединиться и помещичьи; правосудие продавалось с торга и было очень дорого; законами руководились только тогда, когда они благоприятствовали людям сильным; управление вообще было из рук вон плохо. Сенат, задавив всякую самостоятельность в подчиненных органах, прибрал все к своим рукам. Но сам он не справлялся со своими делами и вершил их необыкновенно медленно и кое-как. Екатерина рассказывала, что одно дело о выгоне города Мосальска Сенат слушал 6 недель. Определяя воевод, Сенат не знал количества городов и не имел карты России; Екатерина, будучи в Сенате, узнав об этом, дала 5 руб. и послала купить атлас Кириллова. Сенат не знал количества получаемых доходов и при восшествии на престол Екатерины доносил ей, что государственных доходов по его счетам — 16 миллионов руб. Екатерина не поверила и учредила для выяснения вопроса комиссию. Оказалось, что всех доходов получалось до 28 миллионов рублей.

Екатерине предстояло решить следующие 4 задачи:

1) улучшить финансы и упорядочить вообще государственное хозяйство;

2) решить вопрос о церковных имуществах;

3) умиротворить восставшее крестьянское население;

4) упорядочить правосудие и удешевить судебный процесс.

По присущей Екатерине самостоятельности она взялась было сама сразу решить все эти вопросы и приняла целый ряд соответствующих мер, пока наконец не убедилась, что одних этих мер недостаточно, что для выполнения задач, поставленных жизнью, нужно широкое соединение общества. Но прежде, чем перейти к этому моменту, нам необходимо ознакомиться с тем, что сделала Екатерина при помощи бюрократии — до созыва комиссии 1767 года.

Свою деятельность Екатерина начала с упорядочения финансов. 31 июня 1762 года издан был указ с запрещением монополии на продажу за границу хлеба и соленого мяса, и разрешено было вывозить их из всех портов с уплатой половинной пошлины. Этот указ уничтожал также все стеснения для ввоза и отпуска товаров, которые были изданы в целях привлечения торговли к Петербургу. Затем отданы были в вольную торговлю узкий холст, ревень, шелк, бобровые меха (раньше эти товары составляли монополию казны), уничтожены были откупа на рыбные, бобровые и тюленьи промыслы и т. д. Всеми этими мерами Екатерина надеялась оживить торговлю и таким образом вызвать увеличение косвенных поступлений.

В 1764 году Екатерина созвала комиссию «для рассмотрения коммерции государства Российского» и в занятиях ее сама обещала принять деятельное участие. Эта комиссия для расширения русской торговли рекомендовала ей уничтожить пошлины с посылок заграницу и предложила разрешить посылать купеческих детей по славным своей торговлей государствам и городам для обучения теории и практике торгового дела. Екатерина даже взяла на себя инициативу в деле расширения торговли; она вошла участницей в компанию для торговли с Италией и на свой счет снарядила корабль («Надежда Благополучия»), который в 1764 году прибыл в Ливорно, нагруженный русскими товарами.

Для оживления товарного оборота Екатерина пришла к мысли увеличить самое число знаков и организовать кредит. По расчетам Екатерины, в России обращалось денежных знаков, как новых, так и старых, не больше 5 руб. на человека. Считая это весьма недостаточным, Екатерина распорядилась чеканить медные монеты по 16 руб. из пуда. Так и появились большие екатерининские пятачки, попадающиеся еще и теперь.

Для удобства денежных расчетов Екатерина стала хлопотать об устройстве банков, «дабы партикулярные люди перестали деньги возить возами, а переводили через вексели». Те же соображения об увеличении денежных знаков Екатерина высказала в инструкции генерал-прокурору Вяземскому, рекомендуя ему самые энергичные меры в этих целях. В 1764 году Екатерина велела бить золотую монету 88-й пробы (империалы и полуимпериалы) с тем расчетом, чтобы золотая монета была дороже серебряной в 15 раз. Екатерина заботилась и о привлечениях частных капиталов в государственные банки и распорядилась, чтобы частные капиталы отдавались в рост только частным лицам.

Все эти мероприятия, направленные к развитию русской торговли и промышленности, не могли, конечно, сразу принести осязаемые результаты, а между тем государственные нужды не терпели, их необходимо было удовлетворять. И вот Екатерина против своей воли должна была увеличить косвенные налоги. Прежде всего, был увеличен налог на спиртные напитки. В 1763 году цена вина, продававшегося из казенных кабаков, была увеличена на 30 коп. с ведра, а цена пива и меда — на 5 коп. Но увеличение цены казенного вина вызвало страшное развитие корчемства и сильное сокращение потребления казенного вина. В результате получилось не увеличение, а уменьшение казенных доходов. Кормчество приняло такие размеры, что с ним стало невозможно бороться. В инструкции Вяземскому Екатерина писала: «В корчемстве столько виновных, что наказывать их почти невозможно, понеже целые провинции себя оному подвергли». Продажа казенного вина происходила двумя способами: она или отдавалась на откуп, или поручалась городским магистратам и ратушам. Откупщики так много платили правительству, что не могли бы получить барыша, если бы не продавали контрабандное вино. Что же касается ратуш, то тут, по отзывам современников, происходили «превеликие подлоги и утайки, вражды, доносительства, тяжбы и пресечение купеческого промысла». Екатерина долго билась над этим вопросом и в конце концов решила созвать комиссию, которая бы указала ей, что делать с вином. Комиссия пришла к заключению, что выгоднее отдать продажу на откуп огулом, а не с ведра. Сенат согласился с этим заключением, и 1 августа 1764 года издан был манифест об отдаче вина на откупа; так родилась та откупная система, которая существовала около 100 лет. Доход с откупов был исчислен более чем на 4 миллиона руб., что в тогдашнем бюджете составляло пятую часть государственного дохода.

Кроме увеличения косвенных налогов, Екатерина проявила заботы и относительно прямых налогов, то есть подушной подати. Я уже говорил вам, что распоряжение о производстве третьей ревизии было сделано еще при Елизавете, но не было приведено в исполнение. Ревизии всегда обходились слишком дорого и для населения, и для правительства. Ревизоры обыкновенно обирали население; от ревизии, как от морового поветрия, народ нередко бежал в Польшу. Ревизоры за взятки или показывали меньшее число жителей, или, если им было дано мало, показывали большее число жителей, а так как подати вносились не каждым отдельным плательщиком за себя, а по раскладке всем миром или помещиком оптом за всех крестьян, то это было разорительно как для крестьян, так и для помещиков.

Екатерина решила отменить этот разорительный порядок производства ревизии и не посылать ревизоров. Она предписала Сенату, чтобы каждое селение через своих помещиков или старост вычисляло наличное число ревизских душ, свою ревизскую сказку пересылало бы в воеводскую канцелярию, воеводская канцелярия пересылала бы губернатору, а губернатор уже в Сенат. Но и тут сейчас же открылись злоупотребления в другом роде. Воеводские канцелярии отказывались принимать без взяток от старост их ревизские сказки; тогда Екатерина предписала ревизские сказки в воеводские канцелярии по почте. Екатерина не испугалась пропусков и утаек, которые должны были оказаться после производства переписи, так как они были и при ревизорах. Для предотвращения же злоупотреблений были объявлены строгие наказания за утайку ревизских душ. В общем, Екатерина не ошиблась в своем расчете; ошиблась она только в своих надеждах на скорость переписи; несмотря на неоднократные предписания, ревизия была окончена только к 1 июня 1764 года. Всех ревизских душ теперь (для 1764 года) оказалось 7 363 348, тогда как по второй ревизии их значилось всего 6 614 529, то есть плательщиков прибавилось более чем на 700 000.