Из каких же источников надо было почерпнуть содержание русских законов? По мнению Екатерины, такими источниками должны были быть „непререкаемые правила и истины ее Наказа, желания и требования общества, выраженные в депутатских наказах, здравый смысл и любовь к отечеству депутатов“. Что же касается до действующего права, то Екатерина, разрывая с прошлым и желая заново создать русский государственный и гражданский строй, считала, что им нужно пользоваться лишь как справочным материалом.

Но составить Новое Уложение по этим источникам было чрезвычайно трудно.

Возьмем, например, Наказ с его „непререкаемыми правилами“. Наказ мало дает как источник закона: по многим вопросам он давал общие и неопределенные начала или делал указаний на иностранные законы, не делая, впрочем, выводов. Вот, например, какие мысли были в нем: „Надо установить порядок, неподвижный для наследства“. Но ведь в этой фразе нет никакого ответа на жизненные вопросы. Или другой раз Екатерина, указывая на греческие и римские законы о наследстве, добавила: „Мое мнение склоняется к разделу“. У нас на Руси имения тоже делились: но довольна ли была императрица, она не указывала. Или еще пример: „Полезно учреждение об опекунах“. Возникает вопрос: какое учреждение? Автор говорит, что опека должна быть над малолетними и безумными, но в России и ранее была опека, и притом не только над малолетними и безумными, но и над жестокими и расточительными, и ее правила определялись полнее, чем в „непререкаемых истинах Наказа“. По многим отраслям права Наказ не давал никаких указаний, гражданское же право он совершенно игнорировал. По мнению Сергеевича, Наказ не обнимал собой и сотой части всей сложной системы права, так что депутатам приходилось работать собственными усилиями. Таким образом, „непререкаемые правила Наказа“ мало годились для практического законодательства.

Второй источник законодательства — это депутатские наказы, но эти депутатские наказы часто противоречили большому Наказу. Я уже говорил вам, что Екатерина отрицательно смотрела на смертную казнь и вообще на строгие наказания, а дворянство в своих наказах, жалуясь на размножение воров, ретиво просило отмены ограничения пытки и смертной казни, требуя возвращения к практике Уложения. Вопреки мнению императрицы дворяне говорили, что мягкие законы и гуманные суды приведут к разложению общества. Такие противоречия депутатских наказов с Наказом императрицы ставили комиссию в затруднительное положение. Кроме того, Екатерина предупреждала, что ее Наказ не имеет предрешающей силы, то есть правила, изложенные в нем, „не надлежит выписывать яко законы, а мнения на них основывать можно“. На деле приходилось наказы, противоречащие Наказу Екатерины, отсылать назад для исправления. Таким образом, депутатские наказы только затрудняли, а не облегчали работу комиссии.

Но как ни трудна была работа депутатов, как ни несовершенен был их состав, они все же смогли бы выработать Уложение, если не во вкусе просвещенной философии XVIII века, то соответственно с русской действительностью. Но этому помешали нелепая организация работ в комиссии неумение руководить работами. Легче бы всего правительство достигло своей цели таким образом, если бы оно само при помощи специалистов заготовило проект нового Уложения, а потом предложило бы его депутатам для обсуждения и исправления. Таким путем шло правительство царя Алексея Михайловича, которое, составив в комиссии проект, предложило его Земскому собору, на котором он читался и исправлялся и в конце концов добился известного результата: Уложение 1649 года, отвечавшее тогдашним нуждам, было готово. Но Екатерина пошла совершенно противоположным, более длинным путем. Она поручила составление нового Уложения такому учреждению, которое, по-настоящему, должно было только слушать его и обсуждать: не дело собрания пестрого состава вести эту работу, ему следовало бы решать дела в окончательной форме. Но раз составление Уложения было возложено на многочисленную комиссию, то надо было, по крайней мере, провести разделение труда, организовать отдельные подкомиссии, поручив им разработку отдельных частей, а общему собранию предоставлять уже готовые законопроекты. Екатерина пыталась, но неудачно, организовать частные подкомиссии, разделить дело между отдельными депутатами, но она не освободила от черной и подготовительной работы и общее собрание, причем делопроизводство комиссии пришло в полный хаос.

В силу „обряда управления комиссии“ при большой комиссии были учреждены 3 частных: 1) дирекционная, 2) экспедиционная и 3) комиссия для разбора депутатских наказов.

Обязанности дирекционной комиссии заключались в общем направлении работ: она предлагала общему собранию организовать новые подкомиссии, и под ее надзором происходили выборы кандидатов в них. Дирекционная комиссия наблюдала также за деятельностью частных комиссий, которые через каждую неделю должны были представлять ей „мемории“ о своих работах. Выработанные законопроекты представлялись в дирекционную комиссию, которая смотрела, не противоречат ли они Наказу» то есть как бы цензуровала. После этого законопроекты переходили на рассмотрение экспедиционной комиссии (нелепое название), которая следила за тем, чтобы законопроекты «по правилу языка и слога изложены были», то есть цензуровала их с внешней, стилистической стороны. Третья комиссия, по разбору депутатских наказов, должна была читать наказы и разбирать их по материям. Таким же образом было организовано 16 частных комиссий, установилось сложное, медленное делопроизводство.

Вот каково было нормальное течение дел: каждый вопрос предварительно обсуждался в общем собрании, затем по предложению дирекционной комиссии поручался частной комиссии, которая, выполнив возложенное на нее дело, передавала его дирекционной комиссии. Дирекционная комиссия цензуровала проект и, если была надобность, то передавала его обратно в частную комиссию. Когда дирекционная комиссия кончала свои дела, то проект переходил к экспедиционной комиссии, чтобы та внесла его в окончательной форме на общее собрание. Таким образом, каждое дело проходило несколько ступеней, и притом повторявшихся. Устанавливая такой порядок делопроизводства, Екатерина совершенно не предусмотрела очереди вопросов: поэтому вопросы попадали в комиссию случайно, без плана, перебивая один другой, результатом чего был полный хаос.

Не наблюдалось плана, системы и в организации частных комиссий, которые возникали по личной инициативе отдельных депутатов, из-за этого по одному вопросу возникало несколько комиссий. Так, например, была учреждена комиссия «о разборе родов государственных жителей», мы бы сказали, комиссия о сословиях, но затем образовали комиссию «о среднем роде людей», то есть о горожанах. Устроена была комиссия «о размножении народа и о домостроительстве», а затем возникла комиссия «о сохранении лесов» — вопрос, входивший в компетенцию предыдущей комиссии. Курьезнее всего то, что, учредив комиссию для разбора депутатских наказов, Екатерина не освободила и всю комиссию от слушания и разбора их в общем собрании. Таким образом, общее собрание не освобождалось от черновой, подготовительной работы.

При такой организации дела и при неумении «маршала» Бибикова, работы комиссии затянулись и не привели к результатам.

Комиссия собралась 31 июля 1767 года в Москве в Грановитой палате. На первом собрании выбрали 3 кандидатов в председатели, из которых Екатерина утвердила Бибикова. Шесть следующих заседаний депутаты читали Наказ императрицы, который привел их в восторг, после чего они решили поднести Екатерине титул Премудрой, Великой и Матери Отечества, Вопросу о титуле было посвящено целое заседание, на что Екатерина иронически замечала: «Я велела им рассмотреть законы, а они занимаются анатомией моих качеств». 12 августа состоялось торжественное поднесение титула Екатерине, но она отклонилась от него, говоря, что премудрый и великий только Бог, что же до титула матери отечества, то она ответила уклончиво, говоря: «Любить подданных за закон почитает и желает быть ими любима».