Начиная с восьмого заседания, целых 15 заседаний депутаты читали наказы и прочитали их 12. Не дочитав их, они стали разбирать закон о дворянах, справлялись со старыми законами, плохо их понимали и потратили на это 10 заседаний. Не кончив этого дела, они обратились к чтению купеческих наказов, на что ушло 36 заседаний. Таким образом, до 60 заседаний они потратили на чтение законов и наказов; это чтение без голосований, без резолюций проходило совершенно задаром. От купеческих наказов комиссия обратилась к Эстляндским и Лифляндским привилегиям, на что ушло 11 заседаний.

18 февраля 1768 года комиссия была переведена в Петербург, где стала заниматься вопросами юстиции. Тут депутаты делали свои замечания и заседали в частных комиссиях. Председатель по-прежнему не поднимал вопросов и не ставил их на голосование. Так прошло еще б месяцев. Не кончив вопроса о юстиции, депутаты опять вернулись к вопросу о сословиях, ибо комиссия «о разборе родов государственных жителей», закончив к этому времени порученный ее разработке вопрос, внесла его на общее собрание. На это потратили 20 заседаний, но к определенному решению не пришли. После этого стали обсуждать закон о вотчинах.

Так дело продолжалось до 18 декабря 1768 года, когда началась война с Турцией и когда высочайшим указом депутаты, не состоявшие членами частных комиссий, были отпущены по домам. Частные комиссии продолжали заседать до самого конца 1774 года, когда указом от 4 декабря и они были прекращены.

Таким образом, Екатерининскую комиссию постигла та же участь: Новое Уложение не было составлено. Остались лишь проекты, из которых многие, как, например, о городах, об училищах и другие, не были закончены. Вполне разработаны были только 3 закона: о правах благородных (то есть дворян), о правах среднего (горожан) и низшего (то есть свободных крестьян) рода государственных жителей.

Но было бы крупной ошибкой думать, что Екатерининская комиссия ничего не сделала — в действительности результаты ее деятельности были огромные. Важно то, что перед Екатериной были депутаты, и она лучше, чем в путешествиях, познакомилась с нуждами своей страны. «Комиссия об Уложении, — писала она, — подала мне свет и сведения обо всей Империи, с кем дело имею и о ком пещись должно». Правительство, знакомясь с прениями в большой комиссии, читая депутатские наказы и узнавая дела частных комиссий, должно было убедиться в необходимости реформ, и именно, каких реформ. Мало того, комиссии подготовили те законы, которые были потом проведены в жизнь. Городовое положение 1785 года и Жалованная грамота дворянству были переделками проектов, выработанных в комиссиях. Другими словами, комиссия 1767–1768 годов вдохновила Екатерину на реформаторскую деятельность, но не в рационалистическом духе, а в соглашении с нуждами страны, и подготовила ее реформы.

Лишь только замерла работа комиссий, как началась законодательная деятельность самой Екатерины. И 1775 году она издала «Учреждение об управлении губерний Всероссийской империи».

Это Учреждение радикально изменяло старое положение и изменяло соответственно с пожеланиями, выраженными в наказах. Чтобы познакомиться с тем, что произошло, необходимо узнать, против чего протестовали в комиссиях и в наказах.

Органами местного управления до 1775 года были воеводы, со своими канцеляриями, уездными и провинциальными. Наказы полны нападок на канцелярии, и рисуемая ими картина их злоупотреблений чрезвычайно красочна и ярка. Когда обиженные, пишут лихвенские дворяне, обращаются к судьям, то те нападают на них с бранью и с криком, что им впору управиться только с казенными делами. Примеру судей следуют секретари, которые обращаются чрезвычайно грубо даже с заслуженными дворянами. Дворянские наказы поэтому требуют, чтобы в секретари не назначались люди, имеющие офицерские чины, «дабы дворяне за дерзости могли их палкой штрафовать». Ряжское дворянство жалуется на беспечность властей, которые не производят розысков по уголовным делам, и на их своеволие: колодников они иногда держат более срока, а иногда, чтобы не было канители, сразу отпускают их; мостов и дорог в исправности не содержат; за продажей казенной соли не наблюдают, а на целовальников, которые дают им взятки, совсем не принимают жалоб; присылаемых приказов во всеобщее сведение не публикуют; служителей до того развратили, что они всегда пьяны, даже когда они при делах, так что воеводская канцелярия превратилась в кабак. Наказы жалуются на «злоимание»: взятки брали решительно со всех и сколько могли. Взяточничество было хорошо замаскировано: в Ряжской канцелярии, например, подьячие взяток не брали, о чем они всегда заявляли, но надо было платить «за труд» 15 вольнонаемным писцам, которые брали в таком размере, что хватало и на подьячих.

Более всего наказы жалуются на судебные порядки, на недоступность суда. Суд был малодоступен по двум причинам: он был иногда слишком далек, верст за 300 (в большом уезде); во-вторых, суд был дорог: при подаче прошения надо было заплатить пошлин 3 рубля (на наши деньги рублей 27), все писали на дорогой гербовой бумаге; за ответчиком надо послать посыльного, непременно канцелярского подьячего, за плату по особому с ним соглашению, таких посылок по меньшей мере должно быть три. Данковские дворяне высчитали, что она подача иска и три посыла стоят 5 рублей 84 копейки (рублей 50 на наши деньги). При таких условиях было, что цена иска сплошь и рядом была дешевле судебных пошлин, так что многие предпочитали совсем не начинать дел. Сюда еще надо прибавить расходы по проживанию в городе и необходимые взятки. Суд был тем еще дороже, что был чрезвычайно продолжителен. По выражению дмитровских дворян, „суд есть обряд продолжительный и, можно сказать, бесконечный“. Процессы сплошь и рядом тянулись 10, 20 и более лет.

Медленность суда зависела как от свойств самого судебного процесса, так и от злоупотреблений судей и тяжущихся сторон. Наказы требуют отмены форм суда, введенных еще Петром I в 1723 году. Положение 1723 года вводило медленный состязательный процесс, который при известном желании и умении мог растянуться до бесконечности.

Затем дворяне жалуются на бесконечное число судебных инстанций. Судебное дело шло по следующим ступеням: 1) уездная воеводская канцелярия, из нее 2) в провинциальную канцелярию, затем 3) в губернскую канцелярию, 4) в коллегию, 5) в Сенат.

Дело затягивалось также противной стороной и воеводами. Чтобы ускорить ход дел, необходимы были взятки, иначе появлялась необходимость в составлении всяких выписок, записей, переписей, описей, затягивающих дело до бесконечности. Затягивали дело и ответчики, которые, по выражению Верейского наказа, употребляли такие „промыслы и пронырки“, что лет по пять бывали неразысканными. Найти ответчика обычно подряжался подьячий, который, обыкновенно, не находил его дома: подьячему говорили, что ответчик уехал в Сибирь и Астрахань. Тогда ответчику давался долгий поверстный срок по Уложению для возвращения. По истечении этого сроки обыкновенно говорилось, что ответчик болен; одним словом, сильный и влиятельный человек прямо не обращал никакого внимания на приказания явиться в суд. Судьи очень раздражались, если человек низкого звания жаловался на знатного. В комиссии один однодворец заявлял, что судья кричал на однодворцев, если они жаловались на дворян, и велел выгонять их из канцелярии в шею.

Благодаря состязательному процессу развился институт адвокатуры, ибо тяжущиеся не умели говорить на суде. Они нанимали таких поверенных, которые „в ябедничестве искусными своими речами стараются запутать судью, чтобы он не сыскал правды“.

Такая картина управления рисуется не только в дворянских наказах, но и в наказах государственных крестьян. У горожан были свои суды, магистраты и ратуши, так что им нечего было жаловаться на воевод.

Наказы не только указывают на такое состояние управления, но предлагают, особенно дворянские наказы, известные меры к исправлению. Какие же это меры?