Одни наказы предлагают все управление передать в руки дворян, говоря, что уездный съезд дворян должен выбирать воевод, становых комиссаров на 1 или на 2 года, по истечении которых они должны дать дворянам отчет. Уездный съезд дворян имеет право судить, штрафовать и низлагать этих лиц собственной властью. Наказы по разному называют этих властей: воеводами, ландратами, опекунами, градоначальниками и т. д. Только Тульский наказ просит не называть их ни в коем случае „воеводами“, „дабы изгладить из памяти сие ненавистное имя“.

Другая группа наказов идет не так далеко. Она требует участия дворян в управлении наряду с представителями коронной, администрации. Одни наказы требуют назначения дворян товарищами воеводы и секретарями, другие требуют выборных товарищей губернатора или воеводы. Но все они сходятся в одном: выборный сословный суд; съезд дворян каждого уезда выбирает выборного судью, который решает дела дворян, кроме важных уголовных. Наказы предлагали передать ему и полицейские функции, заведование дорогами, опеку над малолетними, розыски о разбое, о корчмах и т. п. Некоторые предлагали избирать и низших судей, с тем чтобы их делопроизводство было словесное. Все выборные судьи должны быть под контролем дворянского общества.

Заботясь об организации дворянских судов, некоторые наказы желают подчинить дворянам и коронные суды, для чего предлагают учредить должность выборных от дворян прокуроров, которые должны следить за законностью деятельности коронной администрации.

Не только дворяне, но и другие сословия требовали себе выборного сословного суда. Иркутский депутат просил, чтобы в магистрат назначались люди не из дальних городов, а выборные от купцов. Депутат от жителей крепости св. Елизаветы предлагал к магистрату прибавить 12 выборных от купечества. Депутаты от свободных крестьян также просили себе выборного суда. Депутат от нижегородских пехотных солдат просил учредить для них земских старост и земских судей. Его поддержал депутат от казанских ясачных крестьян и также внес такое предложение. Депутат от елецких однодворцев просил того же. Таким образом, все сословия требовали себе выборного сословного суда.

После улучшения суда и местного самоуправления наказы требовали ослабления централизации, которая давила местное управление. Крапивненские дворяне требовали, чтобы апелляции шли прямо в Сенат, минуя бесчисленные промежуточные инстанции. Затем большинство наказов хлопотало о том, чтобы земельные сделки укреплялись в местных учреждениях, а не в Москве, в Вотчинной коллегии, куда позволено было бы посылать одни копии. Сосредоточение поземельных дел в одном учреждении, в Вотчинной коллегии, является наследием московской старины, когда все земельные сделки совершались в Поместном приказе. Тогда, при развитии поместной системы, такой порядок был необходим: правительство должно было во всякое время знать, сколько за кем и какой земли. Но теперь, в XVIII веке, когда раздача земель в поместье прекратилась, не было нужды сосредоточивать сделки в одном месте. Такой порядок был очень неудобен: за утверждением земли надо было ехать в отдаленную Москву, тратиться на проживание там. Поэтому мелкие дворяне предпочитали совершать земельные сделки и владеть землей без крепости и документов, так как получение этих документов порой стоило дороже, чем сама земля. Такое неукрепленное владение землей вызывало со стороны сильных и недобросовестных людей различные ухищрения оттягать ее у владельцев. Дворяне и требовали, чтобы земельные сделки совершались перед местными учреждениями и чтобы для справок главный вотчинный архив был разослан по местам, то есть децентрализован.

Наказы хлопотали не только о реорганизации местного управления, но и о многих частных делах и мероприятиях. Например, наказы жалуются на отсутствие медицинской помощи и просят послать „лекарей с подлекарями, с подлежащими их должности инструментами и аптеками“. Орловский наказ хлопотал даже об умножении „медицинских университетов“. Раздавались также голоса и об учреждении школ. Псковский наказ, например, просил, чтобы учителями были попы и дьяконы, которые лучше грамоте знают, и чтобы обучение было обязательно для одной сотой детей крестьян. Копорский наказ просит построить училища как для русских, так и для чухонцев, чтобы их дикость просвещением смягчить. Ямбургский наказ предлагает даже устроить особый сбор для содержания училищ. Наконец, многие наказы хлопочут об устройстве хлебных магазинов.

Я привел наиболее крупные желания общества: медицина, народное образование, продовольствие. К чему же в общем сводились желания общества? Общество желало: 1) приблизить власть к населению и чтобы народные нужды удовлетворялись по местам, то есть просто децентрализации; 2) заменить коронную администрацию выборной или поставить последнюю рядом с первой под своим контролем; 3) чтобы местные власти заботились не только о государственных нуждах и интересах, но и о нуждах общества. Говоря об обществе, мы подразумеваем дворянство, которое проявило себя наиболее деятельно.

Вот каковы были желания общества. Посмотрим, какое же удовлетворение нашли они в реформах Екатерины. Ответ на этот вопрос даст ясное представление о том, какое значение имела комиссия 1767 года в деле государственного строительства в царствование императрицы Екатерины II.

Стремления сословий в общем совпадали со взглядами самой Екатерины. Я уже приводил вам указ Екатерины 1764 года, обращенный к губернаторам, в котором она ставила им на вид, что они должны не только пассивно, но и активно заботиться о благосостоянии вверенной им губернии. Единодушным желанием сословий было иметь свой выборный суд. Это опять совпадало с мнениями, выраженными в Наказе, в 180 статьях которого Екатерина писала: „Весьма полезно иметь такие законы, которые предписывают всякого человека судить через равных ему“. Это стремление Екатерины, навеянное западной философией, совпадало с реальными, конкретными желаниями сословий. Затем требование особых сословных судов совпадало со взглядами императрицы на деление властей на законодательную, судебную и исполнительную. Сословный суд должен был явиться особым органом судебной власти; выборные же суды увеличивали число правящего класса и приближали его к населению. В предисловии к „Учреждению об управлении губерниями“ Екатерина говорила, что некоторые из губерний при своей обширности недостаточно снабжены „как правительствами, так и людьми“ (то есть присутственными местами и чиновниками), и что поэтому жители жалуются, что в одном месте и доходы собирают, и счета ведут, и полиция, и управление, и суд, что в губернских канцеляриях решают дела всякого рода. Не удивительно, продолжала она, что отсюда „вельми ощутительные неприятности проистекают“, медленность, волокита, ябедничество и всякий ущерб. В данном случае желание Екатерины увеличить административный персонал совпадало с желанием сословий. Сословия просили также о народном образовании и о медицинской помощи, а это заветная мечта Екатерины. „Хотите предупредить преступления, — писала она, — распространяйте просвещение“. Говоря о смертности крестьянских детей, Екатерина добавляла: „В какое цветущее состояние может государство прийти, если бы учреждения могли предотвратить сию пагубу“.

Совпадение ее желаний с желаниями сословий относительно местного самоуправления усилило желание Екатерины выработать новое положение. Это интересный пример в нашей истории, когда государь сам является автором закона. Екатерина сознавалась, что она страдала „легисноманией“, то есть страстью писать законы. Пять месяцев Екатерина сочиняла „учреждение об управлении губерниями“. Пособиями ей были комментарии на английские законы Бекстона и Остзейское уложение. Екатерина знакомилась с порядками тех стран, где в местном самоуправлении преобладали дворяне.

Результатом труда Екатерины было изданное в 1775 году „Учреждение об управлении губерниями Российским Империи“. Мы и ознакомимся теперь с этим Учреждением, что нового вносило оно в русскую жизнь.