Прежде всего Екатерина обратила внимание на чрезмерно большое пространство губерний (разделенных еще Петром) и „дабы губерния порядочно могла быть управляема, полагается на нее от 300 000 до 400 000 душ; губерния делится на уезды или округа по 20 000-30 000 душ в каждом“. Это не совсем удачное решение вопроса. Дело в том, что население у нас не везде равномерно распределено: сообразуя новые губернии с числом населения, нельзя было сообразовать их с пространством, некоторые губернии остались велики. Но все же новые губернии были значительно меньше прежних.

Главной местной властью, по Учреждению, должен был стать наместник, или генерал-губернатор, который должен иметь надзор за всеми и общее попечение о благе. Он должен строго взыскивать со всех мест и людей, если они виноваты, а также мог отдавать их под суд. Являясь защитником всякого, он должен вступаться за всякого, „кого по делам волочат“. Если генерал-губернатор усматривал что-либо неправильное в решении судебных учреждений, то, приостановив их решение, мог докладывать Сенату, а в важных случаях и ее императорскому величеству. Это было так потому, что по уголовным делам, которые наказывались смертной казнью или отнятием имущества, окончательный приговор нельзя было произнести без ведома генерал-губернатора. Генерал-губернатор — это главный начальник полиции, он может пресекать всякие злоупотребления, а наипаче роскошь, беспутство, мотовство, тиранство, жестокость, то есть он являлся главой не только полиции безопасности, но и полиции нравов; на него же возложено попечение и о казенном интересе, о казенных повинностях, о благоустройстве и соблюдении осторожности от соседей.

Таковы функции генерал-губернатора, как они очерчены в Учреждении о губерниях.

Генерал-губернатор являлся, кроме того, председателем Губернского правления, в состав которого, кроме него, входили еще губернатор и два губернских советника. Губернатор — это ближайший помощник и заместитель генерал-губернатора, он ведал всеми теми делами, которые были возложены и на генерал-губернатора. Губернские советники — это только советники, которые обсуждают дела и подают по ним резолюции, они обязаны повиноваться резолюциям генерал-губернатора и губернатора. „Буде же если распоряжение губернатора, — говорилось в Учреждении, — не соответствует пользе, и губернатора отвратить от сего будет не можно, то советники должны письменно изложить свое мнение и послать его в Сенат, а приказаний губернатора отменять не могут“.

Каковы же функции Губернского правления? Здесь мы видим перечень тех же дел, что подведомственны и губернатору. „Губернское правление — это место, которое управляет губернией: оно обнародует указы, повеления, приказания Императрицы, Сената и прочих государственных мест, следит, чтобы другие исполняли законы. Губернское Правление прилежное старание имеет о сохранении благонравия, мира и тишины не только в городах и селениях, но и на дорогах, реках и всех местах губернии, затем оно взыскивает по подписанным счетам, ясным контрактам и по судебным приговорам“. В важных случаях наместник наводит справки с мнением Уголовной и Гражданской палаты, и если ему что кажется неудобным, то он представляет в Сенат, а затем уже приводит в исполнение. Надзирая за деятельностью губернских учреждений, Губернское правление само подчинено Сенату, который и разбирает поданные на него жалобы.

Анализируя постановку управления, ее нельзя не признать бутафорской. В самом деле, имеются 3 власти, которые делают одно и то же: это генерал-губернатор, губернатор и Губернское правление. Обратите внимание на неясность в должности губернатора и Губернского правления. Если советники только советники, то ответственен должен быть собственно один губернатор, на деле они сливаются и правят вместе в Губернском правлении.

Скоро увидали ненужность таких трехэтажных властей и были произведены следующие изменения: генерал-губернаторы, или наместники, стали назначаться по одному на две губернии, и им был поручен высший почетный надзор за губернаторами, на которых и была возложена текущая работа по губернии. Так и создалось потом деление России на наместничества и на губернии, не предусмотренное Екатериной. Что касается деятельности губернаторов и Губернских правлений, то они потом размежевались меж собой: губернатор стал решать более важные дела, а менее важные дела отошли к Губернскому правлению. Так вместо совместной работы создалось известное разделение труда.

Генерал-губернатор, губернатор и Губернское правление были общими для всей губернии. Для других специальных дел был создан другой ряд учреждений. Екатерина, следуя теории и желанию сословий, создала отдельно административные и отдельно судебные учреждения. Начнем с административных.

Административные учреждения — это казенная палата и приказ общественного призрения для губерний и уездное казначейство, нижний земский суд и городничий для уезда и уездных городов.

Казенная палата, по определению закона, есть соединенный департамент камер-коллегии и ревизион-коллегии. Она ведает дела о народной переписи, о казенных доходах и расходах, заведует доходными статьями соляных и винных откупов, казенными зданиями и имуществами и ревизует счета других учреждений, то есть в казенной палате делалось то, что теперь подлежит ведению казенной палаты, управления государственных имуществ и контрольной палаты. Вследствие обширности подведомственных ей дел состав казенной палаты был сложным. Председательствовал в ней вице-губернатор, и членами ее были директор экономии, 2 советника, 2 асессора и губернский казначей, которые и составляли присутствие казенной палаты.

Приказ общественного призрения, как видно из названия, заведовал школами, домами для сирот, надзирал за больницами, за домами для неизлечимых больных, за работными домами, то есть приказ общественного призрения заведовал тем, что ныне состоит в ведении городских и земских учреждений. Земские и городские учреждения являются органами общественного самоуправления. И Екатерине не была чужда мысль привлечь к этому делу выборных людей. В состав приказа общественного призрения вошло по 2 депутата от выборных судов, 2 — от верхнего земского суда (то есть от дворян), 2 — от нижнего земского суда, 2 — от купцов и мещан и 2 — от верхней расправы (то есть от государственных крестьян); по желанию в него могли входить губернский предводитель дворянства и городской голова губернского города, председательствовал в нем губернатор. Таким образом, в приказе общественного призрения были выборные, хотя и не прямо от всех сословий.

Таковы были административные учреждения губернского города — казенная палата и приказ общественного призрения.

В уездном городе было, прежде всего, уездное казначейство, которое принимало сборы, вело казенные доходы и расходы, а книги по ним отсылало в губернский город. То есть уездное казначейство ведало те же дола, что и теперь.

Нижний земский суд — учреждение, главным образом, административного характера и лишь немного судебного, он ведал в уезде то, что в губернии ведало Губернское правление. По „учреждению“ он должен иметь попечение, дабы в уезде благочиние, благонравие и порядок были и дабы все законы исполнялись. В его руках были сосредоточены полицейские заботы о торговле, о порядке, он же принимал меры против падежа скота, против распространения бродяг, заботился о безопасности от огня и т. д. Нижний земский суд обязан был приводить в исполнение все решения губернского правления, палат казенной, уголовной и гражданской и верхнего земского суда. Возникает вопрос, почему же это учреждение называлось судом, если в его ведении находились дела административно-полицейского характера? Дело в том, что на нижний земский суд была возложена специальная обязанность следить, чтобы никто не принимал к себе и не держал беглых крестьян; в данном случае ему была предоставлена известная юрисдикция. Но эта юрисдикция не была обязательной, и, кто был ею недоволен, мог перенести дело в соответствующий сословный суд. По „Учреждению о губерниях“ нижний земский суд состоял из исправника и двух или трех заседателей; и на ту и на другую должность назначались выборные от дворян уезда. Таким образом, нижний земский суд был выборным учреждением от дворян.