По своему составу общая городская дума была общесословным городским учреждением, но она оказалась пришитой к сословному городскому магистрату и в зависимости от него.
Общая городская дума собиралась раз в три года или чаще, если бывали экстренные дела. Заседания происходили в городском общественном доме.
Для ведения текущих дел городская дума избирала из себя Шестигласную думу, в состав которой входило по одному гласному от каждого разряда жителей, всего 6 гласных под председательством городского головы.
Что касается ведомства городской думы, то по Городовому положению оно было определено так. Дума должна заботиться, чтобы „жители города нужными пособиями к содержанию себя обеспечены были“, то есть о народном продовольствии; затем она должна заботиться об охране города от ссор и тяжб с соседними городами и селениями, а также хранить мир и согласие между жителями города, поощрять привоз необходимых продуктов, наблюдать за прочностью городских зданий, заботиться о возведении всего полезного, стараться о приращении доходов, разрешать недоумения между Шестигласной думой и магистратом и наблюдать, чтобы Городовое положение и Ремесленное положение были повсюду соблюдаемы. Два последних пункта могут вызвать вопрос недоумения: как же так? Некоторое разъяснение дает нам то обстоятельство, что всякие столкновения между гильдиями и цехами разрешали и дума, и магистрат. Городской думе строго запрещалось вмешиваться в судные дела жителей и делать постановления, противоречащие Городовому положению, Ремесленному положению и другим законам.
Так как на городскую думу были возложены известные задачи, то ей были предоставлены я известные финансовые средства. Она получала: 1) 2 % таможенных сборов с привозных товаров (в тех городах, где были таможни, преимущественно портовых), 2) 2 % с доходов от казенной продажи питей, 3) арендную плату с городских имуществ и угодий, 4) штрафные деньги с местных жителей и, наконец, 5) все выморочные имущества шли городу. Эти доходы шли на содержание магистрата и других должностных лиц, затем на школы, богадельни и другие заведения, на постройку и ремонт городских зданий и т. п. Екатерина оговорила, что кроме этих пунктов городская дума не имеет права расходовать деньги самовольно. Бели же городу предстоит какой-либо расход, то дума должна представить о нем губернатору и ждать его разрешения. Губернатору же должны представляться отчеты о доходах и расходах города.
Мы не будем касаться вопроса о том, в какой мере эти положения 1785 года вошли в жизнь, ибо вопрос этот еще не разработан в русской историографии, хотя представляет большой интерес, как вошли в жизнь разноречивые нормы Городового положения: А. А. Кизеветтер в своей диссертации раскрыл нам, какие недоумения возникали в Москве при его применении, но многое осталось им неразработанным. Наверное, Городовое положение нельзя было провести целиком в жизнь. Например, такое дело: многие города, особенно на юге, были так бедны, что в них совсем не было купцов, за которыми был бы гильдейский капитал, и гильдий, таким образом, не было; а раз не было гильдий, то отпадал один из 6 гласных, или представитель от гильдейских купцов. Все эти факты еще ждут своего исследователя, тем более что Городовое положение не осталось одной фантазией законодательницы, а вошло, как-никак, в жизнь.
Но как бы то ни было, надо сказать, что Городовое положение Екатерины является провозвестником развития общественного самоуправления. Впервые на Руси появилась такая организация, в которую входили все сословия. Ранее общественные органы были органами для платежа государственных податей, несения государственных повинностей, для наилучшего отправления правосудия и т. д.; интересы общества были налицо и ранее, но они имелись в виду лишь постольку, поскольку это было в интересах государства; наконец, они преследовали лишь сословные цели и не распространялись на все население данной территории. В Городовом положении Екатерина отступила от сословного начала и создала такое положение, которое заботилось о городе как о торгово-промышленном и культурном центре. Городовое положение — это начальное звено в той цепи общественных учреждений, которые так пышно расцвели в царствование императора Александра II.
При начертании этого Положения Екатерина не доходила до такой зависимости от общества, как при составлении Жалованной грамоты дворянству и Губернских учреждений. Ведь Жалованная грамота дворянству была прямым ответом на вопросы дворянства в наказах; учреждение о губерниях также шло навстречу их потребностям. Что касается Городового положения, то тут при его составлении Екатерина действовала независимо и самостоятельно, руководствуясь не столько заявлениями купцов, сколько своими убеждениями о среднем роде людей.
Приведу для иллюстрации ряд примеров. Екатерина объединила в городе все сословия без исключения, в том числе и дворян, а наказы от городов предлагали объединить только один торговый класс: во всех наказах проводилась идея, что купеческим правом должны пользоваться лишь купцы. Как и дворяне, купцы желали замкнуться и поэтому они предлагали, чтобы купцам и цеховым был запрещен выход в другие сословия, чтобы купеческие вдовы и дочери выходили замуж за людей других сословий, лишь продав свою торговлю, и чтобы право заниматься торговлей, ремеслом и промыслами было предоставлено лишь купцам и ремесленникам. Но Городовое положение дало право на эти занятия всем. Стоя на сословной точке зрения, наказы предлагали организовать город на сословных началах, чтобы его органы — магистрат и ратуша — сплошь состояли из купцов. Только два наказа, от Москвы и Петербурга, предлагали допустить в общественное самоуправление и дворян, живущих в городе; это противоречие требованиям других наказов объясняется тем, что Москва и Петербург были переполнены дворянами. Екатерина, как вы уже знаете из описания устройства городского самоуправления, не ответила положительным образом на эти домогательства и в состав городского общества ввела также и дворян, имеющих недвижимость в городе.
Хотя Екатерина и самостоятельно составляла Городовое положение, но надо указать, что она использовала и те материалы, которые представляли ей наказы депутатов. Например, все наказы просили отвести для городов выгоны, сенные покосы, леса и пахотные земли. Екатерина пошла навстречу этим просьбам и предоставила городам все просимые ими угодья. Наказы хлопочут об отмене телесного наказания для купцов. Екатерина и это желание удовлетворила до известной степени, освободив от телесного наказания именитых граждан и купцов 1-й и 2-й гильдий, а остальным было гарантировано, что они могут потерять имения не иначе, как по суду. Наказы просили освободить горожан от казенных служб и от натуральных повинностей, а рекрутскую повинность просили заменить денежной. И в этом случае Екатерина пошла навстречу желаниям горожан, и именитые граждане, и купцы 1-й и 2-й гильдий были освобождены от личных служб и посылок, от командировок в казначейство для счета денег, для сбора кабацких денег и т. п. Жалованная грамота освобождала дома некоторых граждан от постойной повинности, а для купцов рекрутскую повинность заменила денежной. Статья 101 Городового положения гласит: „Записанные в гильдию не избираются к казенным службам, где таковые еще суть, к соляной, винной службе, к смотрению казенного имущества, на должности целовальников, счетчиков, а вместо того гильдии платят, сколько пристойно“. От постойной службы были освобождены дома, где жили городской голова, бургомистр, ратманы. От рекрутской повинности купцы за плату в 360 рублей были освобождены еще в 1776 году, а в 1785 году эта их привилегия была подтверждена.
Удовлетворяя нужды торгового класса, Екатерина заботилась и о ремесленниках. Все городские наказы просили организовать цехи. Ярославский наказ просил, чтобы заниматься ремеслом позволено было только в цехах, а чтобы сторонним людям было запрещено. Екатерина, как мы знаем, ответила на этот запрос. Наказы требовали устройства ярмарок, банков. И это нашло удовлетворение в Городовом положении, статья 26 которого гласит: „Учредить в городе одну ярмарку и более и для сего определить время, отвести место, куда иногородние люди могут свои товары привозить и продавать их, а непроданные свободно увозить“. Грамота позволяла из остатков капитала устраивать банки.