На первых порах основные принципы республики по внешностиостаются нетронутыми. Признается начало народного суверенитета,созываются народные собрания, императорская власть выражает себя встарых республиканских понятиях: император является princeps, тоесть только как бы первый между равными, получает от народаimperium и tribunicia potestas(власть высшего магистрата инародного трибуна) и т. д. Но под этой внешностью совершаетсяглубокое внутреннее перерождение, процесс постепенной переработкиреспублики в абсолютную монархию. Вследствие этого государственноеустройство этого периода имеет характер чего — то переходного:вначале оно ближе к республике, в конце — почти абсолютнаямонархия, какою оно решительно становится со времениДиоклетиана.
Процесс этого превращения начинается с падения народных собраний. Вначале они ещесозываются, но уже только больше для формы: их законодательнаяфункция и выбор магистратов сводится к простому утверждениюпредложений императора или сената; голосование превращается впростую acclamatio(выражение одобрения криком), пока, наконец, иэти последние остатки формы не отпадают. Уже Тиберий переноситизбрание магистратов в сенат («a compo comitia ad patrestranstulit» — «перенес с площади народного собрания к отцам —сенаторам [избрание магистратов]»); несколько дольше созываютсянародные собрания для утверждения законов, но это перестает бытьнеобходимостью, а к концу I века по Р. Х. и вовсе прекращается(последний закон, изданный с участием народа, есть lex agraria98 г. при императоре Нерве).
С падением народных собраний в качестве высших органовгосударственной власти остаются сенат и император. К сенату переходят теперьвсе прежние права и функции народных собраний, вследствие чего онделается теперь, наравне с императором, носителем государственногосуверенитета. Вследствие же этого и самое государственноеустройство характеризуется часто как двоевластие или диархия.Внешним образом это двоевластиевыражается в следующем: а) рядом со старыми республиканскимимагистратами, избираемыми сенатом, развивается система чиновниковимператорских, действующих именем императора и по его поручению; b)провинции делятся на сенатские и императорские: первые управляютсясенатом, вторые непосредственно подчинены императору; с) рядом сгосударственной казной, находящейся в заведовании сената, —старым aerarium, — появляется казнаимператорская — fiscus; d) как император, так и сенат имеютправо чеканить монету.
В идеале обе эти власти — император и сенат — должны былидействовать рядом, взаимно дополняя и поддерживая друг друга. Ноэтот идеал оказался неосуществимым. Сенат делается органомреспубликанской партии и носителем республиканских традиций;императорская власть, напротив, все более и более тяготеет кабсолютизму и не мирится с соседством сената. Вместо идиллическойгармонии, между этими обоими, совершенно противоположными,элементами все время идет то открытая, то глухая борьба, приводящаяв конце концов к полному торжеству императорской власти и кпревращению диархии в монархию.
Юридически взаимное соотношение обеих этих властей таково. Сенат, прежде всего, делается теперьединственным законодательныморганом; даже проектыимператора для того, чтобы получить силу закона, должны быть внесены в сенат (oratioprincipis — законодательная инициатива принцепса) и получить здесьсвою санкцию; император, в принципе, как прежде всякий магистрат,не стоит выше закона; он подчинен ему. Сенат, далее, избираетстарых республиканских магистратов, атакже самого императора по смерти предыдущего (обыкновенно этоизбрание также только формальность: преемник указывается самимимператором посредством усыновления или завещания) и сообщает емуего полномочия посредством lex de imperio(закон о наделениивластью). Сенат, наконец, имеет известную судебную иадминистративную власть (например, управление сенатскимипровинциями), хотя эта власть чем далее, тем все более и болеесокращается.
Император.Какого — либо установившегосяофициального титула император не имеет; он именуется imperator, Augustus, но чаще всего — princeps, вследствие чего самый этот периодпринято называть периодом принципата.Princeps, в идее, естьтолько высший республиканский магистрат, правда, пожизненный и счрезвычайною властью, но все же только магистрат, вследствие чегоэтот период называют также и периодом республиканской империи.В лицеимператора сосредоточивается власть, которую обыкновенно разлагаютна следующие элементы: а) imperium, то есть высшее военное командование,управление международными отношениями и высшая административнаявласть (а также и право юрисдикции); в качестве военного командираимператор, далее, имеет право полного и бесконтрольного управлениятеми провинциями, в которых обыкновенно стоят войска (провинцииимператорские — пограничные); b) imperium proconsulare, то есть право общегопроконсула над сенатскими провинциями, что дает императорувозможность известного контроля и над правителями этих провинций;с) tribunicia potestas, которая дает императорукачество sacrosanctus и право intercessio по отношению ко всемреспубликанским магистратам.
Государственное управление, согласноотмеченному началу диархии, осуществляется при помощи двоякойсистемы органов: республиканских магистратов и императорскихуполномоченных.
а) Республиканские магистратурыпо именипродолжают существовать все время, но фактически они все более иболее отстраняются от активного участия в управлении. Консулылишились военного командования и вместес тем своей главной функции; они являются теперь толькопредседателями сената и заведуют некоторыми специальными делами —например, делами об опеках, о фидеикоммиссах и т. п. Большевсего на своем месте удержалась претура: преторы по — прежнему заведуютюрисдикцией гражданской (производство in jure, составление формул ит. д.) и уголовной (как председатели в quaestiones perpetuae).Цензуранаходится все время в весьма шаткомположении. Ценз в прежнем смысле (то есть перепись граждан сраспределением по трибам и т. д.) теперь уже, конечно, непроизводится, составление сенаторских списков также отходит от нее;тем не менее цензорская власть часто вручается императорам (в lexde imperio), пока Домициан не объявил, что впредь она всегда будетвходить в состав императорской власти (censor perpetuus —бессрочный цензор). Эдилысохраняют только надзор за рынками иторговую юрисдикцию, квесторыфигурируют лишь в качестве органовказначейства.
b) Параллельно постепенному замиранию республиканскихмагистратур идет развитие системы императорских чиновников, какуполномоченных императора. При особе императора стоит его личныйсовет — consilium principis, который первоначально неимел юридического значения, но с императора Адриана приобрелхарактер официального государственного учреждения. Во главе всехимператорских доверенных лиц стоит praefectus praetorio, начальник императорскойгвардии, а потому лицо особо доверенное. Постепенно ему императорыначинают поручать те или другие дела, подлежавшие личному судуимператора, и, таким образом, мало — помалу развивается уголовнаякомпетенция praefectus praetorio над всею Италией. За ним следует: praefectus urbi, начальник полиции, а по связис ней и уголовной юрисдикции в городе Риме; praefectus vigilum, заведующий пожарнойчастью; praefectus annonae, заведующий теперь, вместоэдилов, народным продовольствием; и, наконец, разнообразные curatores(буквально: «попечители») в отдельныхотраслях императорского управления.
Что касается местного управления Италии, то оно продолжаети теперь покоиться на принципе муниципального самоуправления.Однако, внутри органов этого самоуправления происходит такое жеперемещение центра тяжести, как и в самом Риме. Муниципальныенародные собрания исчезают, а их функции переходят к муниципальномусенату (decuriones); муниципальные магистраты сохраняются. Рядом сними появляются, однако, императорские контролеры местных дел влице назначаемых императором curatores rei publicae(попечители в отношенииинтересов государства). Первоначальным назначением их было блюстиинтересы императорской казны, но отсюда развился затем их общийправительственный контроль.