В явном контрасте с этим пожеланием находилось то решение важных конституционных и политических вопросов, остававшихся открытыми еще со времен правления Максимилиана I, которого добились курфюрсты подписанием габсбургскими предвыборными эмиссарами избирательных капитуляций. Это касалось проблем субъектов империи, оставшихся нерешенными еще со времен дискуссии о реформе империи: вопросов имперского правительства, реформы имперской судебной палаты и процедур, связанных с опалой. Курфюрсты, претендовавшие на представительство всех сословий, попытались своей властью разграничить полномочия во внутриимперской и внешней политике в интересах субъектов империи. Это была попытка защитить империю и принципы ее устройства от включения в универсальную систему габсбургского владычества.

В избирательной капитуляции Карл V принял на себя обязательство создать имперское правительство. При этом не указывалось, будет ли оно существовать временно или постоянно. К числу важнейших обязательств относилась статья, гарантировавшая самостоятельность империи. Карл V обязался «действовать в интересах империи, не заключать союза или объединения с другими нациями или внутри империи без согласия курфюрстов, не затевать с соседями и другими христианскими государствами ссор, тяжб или войн ни внутри, ни вне империи, не вводить иностранные войска на территорию империи» (Reichstagsakten I, 870). Он пообещал также назначать на имперские должности только немцев. Особую важность имело обязательство императора не передавать подданных империи иностранным судам до того, как их допросит немецкий судья. Если сравнить обязательства Карла, принятые им во время предвыборных переговоров, с его последующей политикой, то серьезные расхождения будут видны уже в самом начале его правления, по вполне открыто эти противоречия проявились лишь в начале 50-х годов, то есть в тот момент, когда власть императора ослабла до последнего предела.

Решающим оказалось то обстоятельство, что эмиссарам Габсбургов удалось отсрочить как создание имперского правительства, так и созыв рейхстага, который должен был состояться осенью 1519 года в отсутствие императора, до прибытия Карла. Рейхстаг был созван 23 октября 1520 года, и его созыв был приурочен к блестящей церемонии коронации Карла римским королем в Ахене. Коронация императора папой пока откладывалась, а до тех пор папа милостиво разрешил Карлу носить титул «избранного римского императора». Но вскоре вниманием императорского двора завладели приготовления к проведению рейхстага.

Самую зловещую тень на будущие переговоры с субъектами империи наложил вопрос о Лютере, первоначально даже не включенный в повестку дня. С одной стороны, налицо была «пролютеровская политика» курфюрста Фридриха Саксонского, с другой стороны, папский нунций Алеандр требовал принять самые суровые меры против Лютера. Поначалу Карл V готов был последовать за настроениями своего гуманистически настроенного окружения — Гийома де Круа, Глагшона и Эразма (здесь мы назвали только важнейших представителей) и в конце ноября 1520 года пообещал курфюрсту Саксонскому организовать третейский суд по вопросу о Лютере. Когда папская курия в декабре того же года отлучила реформатора от церкви, император оказался в ситуации, когда средневековые нормы права, регулировавшие отношения между церковью и светской властью, вынуждали его объявить Лютера вне закона. Вначале Карл пошел на компромисс, предложенный рейхстагом. Он вызвал Лютера в рейхстаг, но лишь для того, чтобы тот отрекся от своего учения. Одновременно Карл пригрозил, что в случае, если Лютер этого не сделает, он воспользуется но отношению к нему всеми полномочиями императора.

В отношениях между Карлом V и папской курией проблема Лютера стала политическим вопросом первостепенной важности. Прежде всего, императорский двор использовал ее как средство давления в целях политического сближения с папой Львом X. Говоря о Вормсском рейхстаге 1521 года, необходимо постоянно иметь в виду произошедшую таким образом «политизацию» дела Лютера. Это касается в особенности официальной позиции Карла V, высказанной им 19 апреля после заявления, сделанного накануне Лютером. Сославшись на своих испанских, австрийских и бургундских предков, Карл V изложил такое решение: «Сохранить все, что мои предки и я сохранили на сегодняшний день, и в особенности то, что мои предки постановили, в том числе и на Констанцском соборе». Как можно видеть, о папе не было сказано ни слова. Далее Карл V пообещал «отдать все этому делу: мои королевства и мои владения, моих друзей, мое тело, мою кровь, мою жизнь и мою душу» (Wolter, 227),

Заявление Карла, безусловно, нельзя считать равноценным ответом ни в смысле символа веры, ни тем более в смысле тяжести последствий. Приверженность традиционной вере была для него не более чем элементом мира его монархических представлений. Говоря конкретнее, ни Карлу V, ни его окружению не могло прийти в голову изменить приоритеты императорской политики, первым из которых была подготовка к конфликту с Францией, из-за вопроса о каком-то Лютере. Этим и объясняется пропасть между словесными заверениями Карла V применить против Лютера и его сторонников все без исключения средства власти и практическим осуществлением этих заверений. В той же степени это относится и к исполнению Вормсского эдикта, который император издал в конце работы Вормсского рейхстага 8/26 мая 1526 года и тем откликнулся на требования курии начать преследование Лютера в масштабах империи. Оглашение императорского эдикта показывает, что в Вормсе Карл V в полной мере использовал политические и правовые прерогативы императора для достижения своих политических целей.

То же самое относится к спорам между императором и рейхстагом по конституционному вопросу (имперское правительство, имперская судебная палата и внутренний мир) и по вопросам внешней политики. В 1521 году Карлу V удалось направить устремления субъектов империи к центральному правительству на основе сословного представительства в иное русло и провести свою линию, согласно которой император как верховный глава империи в целом представляет ее и в пределах ее границ, и на внешнеполитической арене. Имперское правительство должно было существовать только в отсутствие императора и лишь при том условии, что младший брат Карла Фердинанд исполняет функции императорского наместника. Карл V рассматривал правительство империи как эффективный инструмент собственной власти, который не должен в чем-либо ущемлять прерогативы императора. Через Фердинанда правительство становилось зависимым лично от Карла, ограниченным в своих полномочиях, и, кроме того, оно не располагало финансовыми средствами, достаточными для того, чтобы содержать себя и свои исполнительные органы.

Как выяснилось позднее, подобный порядок проявился по время отсутствия императора с самой худшей стороны. В административном отношении имперская канцелярия во главе с вице-канцлером входила в состав бургундского секретариата, который занимался всеми вопросами, за исключением испанских. На деле же она была ему подчинена. Кроме того, майнцский эрцканцлер в 1520 году на время своего отсутствия при дворе передал все основные функции, касающиеся имперской канцелярии, Гаттинаре. В целом в 1521 году был достигнут всего лишь непрочный компромисс, благодаря которому окончательный выбор между монархическим порядком, к которому стремился Карл V, и сословно-федеративным правлением империей лишь откладывался на какое-то время. Тогда Карл V еще не нашел реального подхода к империи и ее проблемам. Вормсский рейхстаг прошел прежде всего под знаком грядущего военного столкновения с Францией. Именно в этой области лежали политические приоритеты императорского двора. Это ясно показывает, что империя в своей негабсбургской части занимала в общей системе ценностей Карла лишь подчиненное положение.

Строго говоря, империя занимала в этой системе максимум третье место — после Испании и Нидерландов. Цели, которые ставил Карл V перед империей, были по своей природе целями монарха мировой державы, а не целями немецкого короля, как это было при его предшественниках. Источники власти Карла V находились вне пределов империи, и это не могло не сказаться на положении и настроениях ее субъектов: конфликт между «интересами империи», как бы их ни понимали, и интересами династии, таил в себе опасность того, что империя, будучи втянутой в европейскую политику Карла V, утратит какую-то часть своего значения и влияния.